Subskrybuj nas na Youtube
Samorządowi asystenci i doradcy zatrudniani są na podstawie szczególnego rodzaju umowy o pracę, której nie przewiduje kodeks pracy. Stąd liczne problemy, m.in. z procedurą zakończenia angażu.
/>
/>
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa mogą zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów odpowiednio w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim. Angaż tych osób następuje na czas pełnienia funkcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka. Wcześniejsze rozwiązanie ich umowy o pracę może być dokonane z dwutygodniowym wypowiedzeniem. Tyle wynika z art. 17 ust. 1–3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: u.p.s.). Przepis ten nie reguluje jednak sposobu ustania umów z członkami gabinetu politycznego w związku z zaprzestaniem sprawowania funkcji przez samorządowców. Stąd w praktyce może powstać problem, czy i jakie kroki należy podjąć, by rozstać się z doradcami i asystentami.
Oryginalna podstawa zatrudnienia
Doradcy i asystenci są zatrudniani wyłącznie na podstawie umowy o pracę na czas określony.
– Stanowią oni odrębną grupę pracowników samorządowych w stosunku do urzędników, a także pracowników pomocniczych i technicznych. Zatrudniani są na podstawie szczególnej umowy o pracę, która stanowi odrębny rodzaj kontraktu od uregulowanych w kodeksie pracy – wskazuje Robert Kolano, radca prawny prowadzący kancelarię w Katowicach.
Ten szczególny rodzaj umowy może w praktyce przysporzyć sporo problemów. Zwłaszcza że niektórzy eksperci są zdania, iż do umów z doradcami i asystentami nie powinno się stosować przepisów ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej: k.p.) odnoszących się do umów o pracę na czas określony, jak np. art. 251 (dot. limitów umów terminowych) czy art. 177 par. 3 k.p. (dot. przedłużenia umowy terminowej do dnia porodu pracownicy).
– Zgodnie z art. 5 k.p. jego przepisy znajdują zastosowanie również do stosunków pracy ukształtowanych na podstawie tzw. pragmatyk, jednak tylko w zakresie w nich nieuregulowanym. Zatem co do zasady zatrudnienie doradców i asystentów opierać się będzie na postanowieniach u.p.s. Nie znajdzie więc w tym przypadku zastosowania m.in. art. 25 par. 1 k.p. – twierdzi mec. Kolano.
– Angaż z doradcą lub asystentem nadal jest po prostu umową na czas określony, tyle że jej koniec jest nietypowo wskazany – uważa jednak dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, adwokat.
I wyjaśnia, że z art. 17 ust. 2 u.p.s. wynika, że termin końcowy angażu określa się nie przez oznaczenie konkretnej daty, a przez wskazanie pewnego zdarzenia, które wystąpi w przyszłości, ale jest zdarzeniem pewnym (art. 116 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.). Konstrukcja jest podobna jak w przypadku umowy na zastępstwo, gdzie takim zdarzeniem jest powrót osoby zastępowanej.
– Konsekwentnie uważam, że do umów z doradcami lub asystentami ma zastosowanie także art. 177 par. 3 k.p. – dodaje.
Nieprecyzyjny termin końcowy
Należy przyjąć, że skoro art. 17 ust. 2 u.p.s. określa czas i termin ustania umowy, nie jest dopuszczalne zatrudnienie doradców i asystentów na okres krótszy niż pełnienie funkcji przez samorządowca. W grę nie wchodzi też angaż bezterminowy. Ich umowa i tak ustanie wraz z zakończeniem piastowania urzędu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę czy marszałka.
Umowa zawierana z doradcami lub asystentami, podobnie jak ta na zastępstwo (która od 22 lutego nie jest już odrębnym rodzajem kontraktu w kodeksie pracy, ale podtypem umowy terminowej), ze swej istoty jest mniej trwała niż zwykła umowa na czas określony. W przypadku tej ostatniej strony znają termin końcowy. Tymczasem asystenci i doradcy mogą określić ten termin jedynie w przybliżeniu (choć zdarzenie kończące umowę musi być pewne, nie dotyczy to chwili jego nastąpienia).
Okres trwania kontraktu z doradcą lub asystentem, podobnie jak umowa na zastępstwo, wynika z przepisu, co ogranicza swobodę stron. W tym pierwszym przypadku umowę zawiera się na okres pełnienia funkcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka, a w drugim – na czas usprawiedliwionej nieobecności pracownika. [ramka]
Jaki koniec zatrudnienia
Lakoniczność art. 17 u.p.s. powoduje też wątpliwości dotyczące trybu rozwiązania umów o pracę z doradcami i asystentami. Część ekspertów uważa, że zaprzestanie sprawowania funkcji przez samorządowców oznacza wygaśnięcie stosunku pracy z doradcami i asystentami. To stanowisko jest dominujące. Zdaniem dr Agnieszki Piskorz-Ryń wygaśnięcie mandatu wójta, starosty lub marszałka powoduje też wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy z doradcami lub asystentami w danej jednostce samorządu bez konieczności dokonywania innych dodatkowych czynności (A. Piskorz-Ryń, „Kategorie stanowisk pracy w samorządzie terytorialnym”, Legalis). Natomiast prof. Jakub Stelina uważa, że rozwiązanie stosunków pracy tych pracowników następuje automatycznie wraz z zakończeniem kadencji organu, ale nie z mocy prawa, lecz z mocy oświadczeń woli złożonych przez strony w treści umowy (J. Stelina [w:] A. Rycak, M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, „Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz”, LEX 2013).
Z kolei w ocenie prof. Andrzeja Szewca stosunki pracy doradców i asystentów wygasają z mocy prawa wyłącznie w razie upływu kadencji (obejmującej też okres przejściowy do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego samorządowca). Jego zdaniem zasada ta nie obowiązuje jednak w przypadku wygaśnięcia mandatu w trakcie kadencji z przyczyn, o których mowa w art. 492 par. 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.), np. z powodu naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z prowadzeniem działalności gospodarczej.
– Oznaczałoby to bowiem odpowiedzialność zbiorową. Decyzję co do ewentualnego wypowiedzenia umów może w tym przypadku podjąć nowo wybrany wójt – zaznacza prof. Szewc.
Umowa o pracę może być rozwiązana także wcześniej niż zakończenie piastowania urzędu przez samorządowca. Angaż można rozwiązać za dwutygodniowym wypowiedzeniem, co wprost przewiduje art. 17 ust. 3 u.p.s. Nie ma w tym przypadku obowiązku wskazywania przyczyny wymówienia oraz konieczności ewentualnej konsultacji z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 38 k.p. Kontrakt może być także rozwiązany na mocy porozumienia stron lub w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia (art. 52 lub 53 k.p.).©?
Ważne
Doradcy i asystenci są zatrudniani wyłącznie na podstawie umowy o pracę na czas określony
Na czas pełnienia funkcji czy kadencji – problem nierozwiązany
Choć z pozoru określenie „na czas pełnienia funkcji” – w odniesieniu do zatrudnienia doradców i asystentów – jest jasne, to jednak może powodować wątpliwości. Nie jest to bowiem zwrot precyzyjny. Stąd pojawił się postulat, by zastąpić go sformułowaniem „na czas określony obejmujący okres kadencji danego urzędnika” (K. Łapiński, „Umowa o pracę na czas określony w polskim i unijnym prawie pracy”, LEX 2011).
W praktyce eksperci traktują te pojęcia jako synonimy. Nie jest to jednak zabieg właściwy. Przede wszystkim żadna regulacja nie definiuje pojęcia kadencja. Poza tym, np. w przypadku wójta, jest ona ściśle związana z okresem sprawowania mandatu przez radnych, tj. rozpoczyna się i kończy wraz z kadencją organu stanowiącego. Pełna kadencja organu wykonawczego wynosi 4 lata i kończy się z dniem wyborów (art. 26 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.). Ale uwaga – wójt pełni swoją funkcję do dnia objęcia obowiązków przez nowo wybranego włodarza (art. 29 ust. 1 i 2 u.s.g.). Ma to zapewnić ciągłość funkcjonowania organu wykonawczego gminy i płynne przejęcie urzędu przez nowego wójta. Pełnienie funkcji trwa zatem mimo zakończenia kadencji. Jednocześnie należy zauważyć, że objęcie urzędu przez nowo wybraną osobę nie następuje z dniem wyboru rady gminy (początkiem jej kadencji).
Odmiennie natomiast wygląda sytuacja, jeśli chodzi o organ wykonawczy powiatu i województwa. Funkcję tę sprawuje – odpowiednio – zarząd powiatu i zarząd województwa. To organy kolegialne, których członków wybiera rada powiatu/sejmik województwa.
W ustawach ustrojowych tych szczebli samorządowych brakuje jednak przepisu określającego, że kadencja organów wykonawczych (w tym ich przewodniczących, tj. starosty i marszałka województwa) rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji przez radę powiatu/sejmik województwa i kończy w dacie upływu ich kadencji.
Jednocześnie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445) oraz województwa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1392) nie wprowadzają kadencji zarządu powiatu/województwa. Nie łączą one okresu funkcjonowania zarządu z kadencją rady powiatu/sejmiku województwa, które mają 4-letnią kadencję. Zarząd pełni zatem swe funkcje do dnia wyboru przez radę nowego zarządu. Jest to tzw. zasada ciągłości (nieprzerywalności) funkcjonowania zarządu i jego przewodniczącego (tj. starosty lub marszałka województwa).
Mandat członków zarządu tych szczebli samorządu jest też mniej trwały w porównaniu do mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Mogą oni być odwołani przez radę powiatu/sejmik województwa w trakcie trwania kadencji. Takiej możliwości nie ma natomiast rada gminy. Do odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trakcie kadencji upoważnieni są wyłącznie wyborcy w trybie referendum lokalnego.
Z powyższego wynika, że pojęć czasu pełnionej funkcji i okresu kadencji nie można używać zamiennie. W każdym razie zabieg ten wcale nie likwiduje trudności związanych z precyzyjnym ustaleniem momentu ustania umowy z doradcami i asystentami, ponieważ wójt pełni funkcję pomimo upływu kadencji, a ta dodatkowo nie jest przewidziana w stosunku do zarządu powiatu i województwa.
OPINIE EKSPERTÓW
Regulacja dotycząca doradców i asystentów jako grupy pracowników samorządowych jest niezwykle skąpa i lakoniczna. Dotyczy ich wprost jedynie art. 17 u.p.s. Jego ust. 2 stanowi, że zatrudnienie tych osób następuje na czas pełnienia funkcji przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka. Jest to więc szczególny rodzaj zatrudnienia – na czas pełnienia funkcji przez inną osobę. Ustawa nie określa przy tym trybu ustania ich stosunku pracy po zakończeniu pełnienia funkcji przez kierownika urzędu. Jednak z art. 17 u.p.s. wynika, że zatrudnienie wszystkich doradców i asystentów ustaje zawsze z chwilą zakończenia pełnienia funkcji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka województwa. Jest to logiczne rozwiązanie, bowiem doradcy i asystenci mają w założeniu wspierać politycznie (ale nie tylko) osoby piastujące ww. urzędy. Związani są więc zawsze z konkretną osobą pełniącą daną funkcję. Gdy ze stanowiska odchodzi wójt, to razem z nim jego asystenci i doradcy. W konsekwencji stosunek pracy z asystentem/doradcą ustaje z dniem wygaśnięcia mandatu wójta. To ścisłe powiązanie stosunku pracy asystenta i doradcy z pełnieniem funkcji przez kierownika urzędu powoduje, że stosunek pracy takich pracowników wygasa z mocy prawa, bez konieczności wyrażenia dodatkowego oświadczenia woli o jego rozwiązaniu przez kierownika danego urzędu.
Konstrukcja prawna stosunku pracy zawarta w art. 17 ust. 1 i 2 u.p.s. jest powszechnie znana prawu pracy i oznacza zatrudnianie doradców i asystentów na podstawie umowy o pracę na czas określony. W związku z tym wszystkie przepisy kodeksu pracy odnoszące się do zawierania i rozwiązywania takich kontraktów znajdują w tym przypadku swoje odpowiednie zastosowanie (w tym np. art. 25 1 czy art. 177 par. 3 k.p.).
Czas trwania umowy jest funkcjonalnie związany z okresem pełnienia funkcji przez osoby, z którymi asystenci i doradcy mają współpracować. Taka jest zresztą przyczyna ich zatrudnienia. Doradcy i asystenci tworzą bowiem aparat pomocniczy do wykonywania funkcji samorządowych na stanowisku wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty lub marszałka. W przypadku wygaśnięcia mandatu lub zaprzestania sprawowania tych funkcji przez osoby je wykonujące, stosunek pracy doradców i asystentów rozwiązuje się z tym dniem i nie ma prawnej potrzeby składnia jakichkolwiek odrębnych oświadczeń woli osobom zatrudnionym w tym charakterze. Umowa o pracę asystentów i doradców rozwiązuje się z upływem czasu, na który została zawarta, a tryb taki przewidziany jest w art. 17 u.p.s., jak również znajduje swój odpowiednik w art. 30 par. 1 pkt 4 k.p.
