Instytucja przedstawicielstwa administracyjnego, która służy dekoncentracji realizowanych zadań, uprawnia do upoważnienia pracowników urzędu przez organ administracji publicznej do załatwienia spraw w imieniu tego organu w ustalonym zakresie. Mimo że rozwiązanie to wydaje się jasne i oczywiste, to w praktyce budzi wiele wątpliwości. Na szkoleniach pojawiają się często pytania dotyczące tej kwestii. Odpowiadamy na wybrane pytania.
O co pytają na szkoleniach
Czy do decyzji należy załączyć dokumenty potwierdzające?
ODPOWIEDŹ Nie. Zgodnie z art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. poz. 803; dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne jest delegowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu pracownikom tego organu. W judykaturze przyjmuje się, że pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w wydanej przez siebie decyzji administracyjnej na posiadane upoważnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1618/12, CBOSA). Ponadto byłoby wskazane, aby załączył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię upoważnienia. Sądy administracyjne wskazują, że udzielenie upoważnienia jest czynnością wewnętrzną organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2496/13).
Warto dodać, że na gruncie art. 143 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej o.p.), który jest tożsamy do analizowanego art. 268a k.p.a., WSA z Bydgoszczy w wyroku z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt I SA/Bd 205/10) podkreślił, że „udzielenie upoważnienia zgodnie z art. 143 par. 1 o.p. jest czynnością wewnętrzną organu podatkowego, w związku z tym przepis ten nie musi być powoływany w podstawie prawnej decyzji. (…) Przyjąć zatem trzeba, że brak powołania w decyzji upoważnienia, jak i niezamieszczenie go do akt postępowania, o ile takie upoważnienie oczywiście zostało udzielone przed dniem wydania decyzji, a nadto, gdy zakres tego upoważnienia nie budzi wątpliwości, a powszechna praktyka stosowana w urzędach wskazuje na udzielanie takich upoważnień pracownikom urzędu, nie stanowi przesłanki do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego” (także: wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 608/22; wyrok WSA w Kielcach z 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 450/11).
Czy i jak można scedować uprawnienia kolegialne na jedną osobę?
ODPOWIEDŹ Wśród organów administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. przeważają organy monokratyczne. Dominująca część przepisów k.p.a. jest skonstruowana z perspektywy tychże organów. Problematyka podejmowania decyzji administracyjnych przez organy kolegialne jest uregulowana na gruncie k.p.a. szczątkowo, co odbija się również na kwestii możliwości udzielania upoważnienia przez organ kolegialny do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a k.p.a. jako podstawy podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków (uchwała NSA z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 28/99 i OPK 29/99). Ponadto sąd II instancji podkreślił, że organ kolegialny działa in corpore, dlatego podpis na decyzji administracyjnej powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują w tej kwestii odmiennych rozwiązań. Wyjątek od tej zasady może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego (wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2929/15), który np. w art. 6q ust. 11 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 877) dopuszcza, aby zarząd związku międzygminnego mógł upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
WSA w Poznaniu w wyroku z 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 426/22, podkreślił, że stosowanie rozwiązania przyjętego na zasadzie art. 268a k.p.a. jako podstawy do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków jest niedopuszczalne z tego względu, że stosowanie konstrukcji upoważnienia, o jakim mowa w ww. przepisie, przez organy kolegialne jawi się jako niezgodne zwłaszcza z wynikami wykładni celowościowej. Tym samym organ kolegialny może na zasadach ogólnych k.p.a. powierzyć wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, jedynie w sytuacjach wyjątkowych – określonych w przepisach szczególnych. Przy czym odrębną kwestią wykraczającą poza ramy niniejszego artykułu jest możliwość upoważnienia w powyższym zakresie dokonanego w statucie związku międzygminnego będącego aktem prawa miejscowego.
Czy można ograniczyć zakres umocowania?
ODPOWIEDŹ Tak zwane przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej, reguluje art. 268a k.p.a. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11). Omawiany przepis uprawnia organ administracji publicznej do upoważnienia – w formie pisemnej – pracowników obsługujących ten organ do załatwienia sprawy w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania aktów administracyjnych, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów. W ocenie sądów administracyjnych art. 268a k.p.a. stanowi przepis procesowy określający tzw. przedstawicielstwo (pełnomocnictwo administracyjne); wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 976/18.
Posłużenie się przez prawodawcę w art. 268a k.p.a. zwrotem „a w szczególności” świadczy o tym, że zamieszczona w nim enumeracja form aktywności utożsamianych z załatwianiem spraw ma charakter przykładowy. Z kolei użyte w tym przepisie określenie „w ustalonym zakresie” trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 3369/15). Sąd II instancji zaznaczył we wskazanym orzeczeniu, że art. 268a k.p.a. precyzuje „formę i treść upoważnienia administracyjnego”. Ma ono „dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika”. Niedopuszczalne jest zatem wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Tym samym wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji publicznej mógł wedle własnego uznania określić zakres upoważnienia zarówno w ujęciu szerokim, jak i wąskim (ograniczając zakres upoważnienia do możliwości wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień i zaświadczeń albo poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań). Należy jednocześnie pamiętać, że z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać, bowiem działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/12).
Czy można przekazać swoje kompetencje?
ODPOWIEDŹ W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że uprawnienie do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej nie może być subdelegowane (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 621/08, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 17 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 447/09).
WSA w Warszawie w wyroku z 26 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/WA 956/10) zaznaczył, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem uprawnienia do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu. ©℗
