Dostęp do danych publicznych. W jakim kierunku podąża orzecznictwo?

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p) obowiązuje już ponad 21 lat. Jej stosowanie w praktyce jest jednak ściśle związane ze stanowiskami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można zatem powiedzieć, że prawo dostępu do danych publicznych jest prawem kazuistycznym. Ciągle bowiem jest wiele sporów sądowych, które wynikają ze skarg na decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej i na bezczynność organów w udostępnianiu tych informacji. Autor jest adwokatem, wspólnikiem zarządzającym, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.

Pojawiające się podczas stosowania przepisów o dostępie do danych publicznych wciąż nowe praktyczne problemy czynią ten temat ciągle aktualnym. Informacja publiczna nie jest dzisiaj jedynie środkiem służącym jawności działalności podmiotów publicznych czy też środkiem kontroli władzy publicznej sprawowanej przez obywateli. Informacje pochodzące od podmiotów publicznych mają również dużą wartość dla podmiotów sektora biznesu i nauki: mogą być podstawą wprowadzania i rozwoju różnego rodzaju innowacyjności. Inaczej mówiąc, informacja publiczna ma dzisiaj swoją wymierną wartość. I właśnie w tym aspekcie (tj. możliwości komercyjnego wykorzystywania danych sektora publicznego) ujawnia się często spór pomiędzy podmiotami prywatnymi a podmiotami publicznymi, które szukają sposobów prawnych na ograniczenie dostępności tych danych.Problem związany z udostępnianiem informacji publicznych z roku na rok staje się coraz większy i coraz bardziej istotny dla urzędów. Ilość danych, które są w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udostępniania danych publicznych, powoduje wzrost liczby wniosków o te dane. Dla podmiotu publicznego oznacza to niejednokrotnie zwiększenie obowiązków (poza tymi, które stanowią wykonywanie zadań publicznych przypisanych danemu podmiotowi, np. gminie czy powiatowi; patrz: Krzysztof Topolewski „Quo vadis open data?”, wypowiedź dla Europejskiego Kongresu Samorządów, https://www.forum-ekonomiczne.pl/quo-vadis-open-data). Powyższe pokazuje, że jednym z wyzwań dla samorządów jest nowe spojrzenie na współpracę podmiotów publicznych z podmiotami prywatnymi – owa współpraca ma wiele wymiarów, np. budowanie społeczeństwa informacyjnego, powstawanie smart cities i autonomicznego transportu, ale także rozwijanie prywatnych biznesów. Prawo dostępu do informacji publicznej musi dziś zatem współistnieć z prawem dostępu do danych o wartości gospodarczej. W jednych przypadkach zastosowanie znajduje u.d.i.p., w innych ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1641; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700; dalej: u.o.d.). Poniżej wskazujemy samorządom odpowiedzi na wybrane pytania, jakie się pojawiają w praktyce – na podstawie analizy orzecznictwa z ostatnich lat. Dziś właśnie orzecznictwo w znacznym stopniu wskazuje, jaki konkretnie dokument można uznać za informację publiczną, a jaki nie. To ono wyjaśnia procesy przetwarzania i anonimizacji informacji publicznej. To ono również wypracowało instytucję nadużycia prawa do informacji publicznej oraz wyjaśnia wiele zależności u.d.i.p. względem innych ustaw. Wreszcie w orzecznictwie właśnie wyjaśniono pojęcie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i relacji u.o.d. do u.d.i.p. ©℗

Jaki dokument stanowi informację publiczną, a jaki nie

Odpowiedź na to pytanie na podstawie lektury samych przepisów nie zawsze jest oczywista. W niektórych sytuacjach odpowiedzi trzeba szukać w orzeczeniach sądów. To właśnie w nich niejednokrotnie precyzyjnie wskazuje się, jakie dokumenty są wyłączone z obowiązku udostępniania

Kwestia, jak kwalifikować wnioski o udostępnienie informacji publicznej, wciąż nie należy do oczywistych – mimo że u.d.i.p. liczy już ponad 20 lat. Wydawałoby się, że czas ten był wystarczający, by wykładnia przepisów ustawy, stosowanej przecież często w praktyce, zdołała okrzepnąć w sposób pozwalający osobom zmagającym się z tą materią na co dzień w podmiotach zobowiązanych do udzielania informacji publicznych na poprawne i bezproblemowe rozpoznawanie wpływających wniosków.

Teoretycznie, nic bardziej prostego, zważywszy na to, że zarówno art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. co do zasady szeroko zakreślają granice dostępu do informacji publicznej, wprowadzając swoiste domniemanie jawności informacji o charakterze publicznym. W konsekwencji dla tak nakreślonego przez ustawodawcę kierunku wykładni przepisów u.d.i.p., w tym art. 3 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którego treścią prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych, można by było przyjąć założenie, że każdy dokument urzędowy podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokument urzędowy to dokument zawierający oświadczenie woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumenty takie według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. to np.:

• treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
• dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
• treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

Nie tylko urzędowe

Nie budzi wątpliwości, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. winny podlegać również dokumenty, którym nie można przypisać cech dokumentu urzędowego, o czym świadczy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c u.d.i.p., który mówi, że „Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (…) danych publicznych, w tym: (…) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (…)”.

Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko dokumenty zakwalifikowane jako urzędowe, lecz także inne dokumenty, jeżeli zawarte są w nich treści dotyczące spraw publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jednym z uzasadnień wyroku stwierdził wprost: „nie można zgodzić się, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają tylko dokumenty urzędowe. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań” (wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/12).

Jednak mimo szerokiego ujęcia obowiązku udostępnienia dokumentów w trybie u.d.i.p. nie wszystkie dokumenty będą mu podlegać. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do wniosku, że nie będą podlegać reżimowi u.d.i.p. np. dokumenty wewnętrzne, prywatne oraz inne, niedające się sklasyfikować dokumenty – co szczegółowo wyjaśniamy w dalszej części.

dokumenty wewnętrzne

Co do zasady dokumenty wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu w ramach informacji publicznej, ale orzecznictwo wskazuje również na wyjątki od tej zasady. Co istotne, niektóre dokumenty mają jedynie na pozór charakter dokumentu wewnętrznego, a jednak nim nie są.

• Co można uznać za dokument wewnętrzny?

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych dokument wewnętrzny to dokument niemający charakteru urzędowego, służący wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzający o kierunkach działania organu. Dokument taki służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie jest jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowi informacji publicznej. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21. Co do zasady dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

• Jakie są przykłady dokumentów wewnętrznych, ktorych nie trzeba udostępniać?

Kierując się wyrokami sądów, można podać przykłady dokumentów wewnętrznych (których w konsekwencji nie trzeba udostępniać w ramach informacji publicznej).

► Korespondencja e-mailowa osoby wykonującej zadania publiczne. Nie jest ona informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

► Opinia prawna, jak również inne dokumenty i informacje wytwarzane przez biuro prawne organu. Są to co do zasady dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy.

► Opinie i ekspertyzy. Służą one gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

► Notatki służbowe wykonane przez pracowników ośrodka pomocy społecznej. Dokumenty te dotyczą sprawy indywidualnej oraz opisują tylko przebieg rozmów pracowników z członkami rodziny oraz lekarzami, którzy zajmowali się klientką ośrodka. Brak jest w nich informacji, które by przedstawiały stanowisko organu w sprawie działań, jakie ma zamiar podjąć w sprawie udzielenia wsparcia.

► Terminarz (kalendarz) spotkań ministra.

► Niepodpisany dokument. Do czasu podpisania stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny. Projekt dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych, a w rezultacie nie stanowią informacji publicznej. Dokument ten należy uznać za dokument roboczy (wewnętrzny).

► Protokół posiedzenia zespołu doradczego. Jest to dokument obrazujący tylko przygotowania organu do zajęcia stanowiska w ramach przypisanych mu kompetencji.

► Treść nagrania z kamery sytemu telewizji dozorowej organu. Zawiera ona jedynie informacje wytwarzane dla potrzeb wewnętrznych, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa w budynku organu. Nagrania te nie są powiązane z ustawową działalnością organu.

► Treść nagrania ze spotkania szkoleniowego w formie wideokonferencji. Dokument ten nie ma waloru oficjalności ‒ rejestruje jedynie przebieg spotkania, wymianę poglądów i stanowisk, nie jest skierowany na zewnątrz.

Orzecznictwo: wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 319/16; wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; wyrok NSA z 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1361/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 313/22; wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 678/18; wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 706/21.

Pozorny charakter

Jako że pojęcie dokumentu wewnętrznego nie doczekało się ustawowej definicji, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało na wiele dokumentów, które na pozór mają charakter dokumentu wewnętrznego, a jednak nim nie są.

► Notatka Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego działającej na zlecenie organów prokuratury, znajdująca się w aktach umorzonego postępowania. Fakt przesłania dokumentu w postaci notatki urzędowej do innego organu wykonującego zadania publiczne jest równoznaczny ze skierowaniem tego dokumentu do podmiotu zewnętrznego, co czyni niemożliwym zakwalifikowanie go jako dokumentu wewnętrznego. W uznaniu dokumentu za dokument wewnętrzny nie należy kierować się tym, że wytworzono go w ramach jednego postępowania, ale że wytworzono go przez różne podmioty, które ten dokument następnie uzewnętrzniły, przesyłając go innemu podmiotowi.

► Protokół z posiedzenia komisji konkursowej w ramach naboru kandydatów do zatrudnienia w sektorze publicznym. Informacja w postaci protokołów z prowadzonych naborów odpowiada definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i determinuje rozstrzygnięcie o naborze skierowane do podmiotu zewnętrznego, a ich treść pozwala ocenić prawidłowość przeprowadzonych postępowań konkursowych. Tym samym nie stanowi ona tzw. dokumentu wewnętrznego, lecz dokument urzędowy podlegający w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. upublicznieniu zarówno w zakresie treści, jak i w postaci, w jakiej został utrwalony.

► Dokumenty wytworzone w toku postępowania wyborczego do organów samorządu zawodu zaufania publicznego. Wybór do organów samorządu zawodu zaufania publicznego pozostaje w bezpośredniej relacji z zadaniami publicznymi realizowanymi przez samorząd zawodowy. Oznacza to, że dokumenty wytworzone w toku postępowania wyborczego nie mają waloru dokumentów wewnętrznych, związanych z organizacyjną sferą działania samorządu zawodowego, lecz dotykają sfery publicznej.

► Opinia techniczna dotycząca mienia stanowiącego własność gminy. Dokument taki nie ma statusu dokumentu wewnętrznego, ponieważ dotyczy stanu technicznego mienia będącego własnością gminy, a zatem majątku publicznego, tj. informacji o mieniu, jakim dysponuje jednostka samorządu terytorialnego.

Orzecznictwo: wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 169/20; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 264/19; wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18.

• Kiedy dokument wewnętrzny nie jest wyłączony z udostępniania?

Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego pozwala na wskazanie funkcjonujących w judykaturze wyjątków od zasady wyłączenia z udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów wewnętrznych. Do takich dokumentów, które chociaż są wewnętrznymi, to powinny być udostępniane w ramach informacji publicznej, należą m.in.:

• opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw;
• dokumenty wewnętrzne wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji;
• procedury (wytyczne) ‒ ustalona przez organ procedura jest dokumentem, który przesądza o kierunku działania organów i jest dla nich wiążący; procedury wyznaczają zespół ustalonych i wypracowanych działań przesądzających o sposobie weryfikacji wniosku i skutkach tych działań, a to stanowi sprawę publiczną.

Orzecznictwo: wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt SAB/Wa 175/06; wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 10/12; wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18.

Postulaty dla ustawodawcy

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie dostrzegalne są głosy, które zarzucają koncepcji „dokumentu wewnętrznego” (uzasadniającej zwolnienie z realizacji prawa do informacji publicznej) niekonstytucyjność oraz brak oparcia w przepisach prawa pozytywnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 376/21). Nie negując a priori słuszności podnoszonych wątpliwości, zasadny wydaje się postulat de lege ferenda, by faktycznie funkcjonującą praktykę orzeczniczą wprowadzić do rozwiązań ustawowych, by oddalić choćby potencjalną możliwość uznania dorobku judykatury w tej kwestii za wątpliwy prawnie. Z innej strony, patrząc choćby przez pryzmat przytoczonego powyżej orzecznictwa, oraz z uwagi na rozpiętość zakresu przedmiotowego u.d.i.p., zadanie to może przyprawić o zawrót głowy nawet najbardziej doświadczonych legislatorów, z uwagi na trudność w pogodzeniu postulatu syntetyczności i abstrakcyjności formułowanych norm prawnych.

dokumenty prywatne

Dokumenty prywatne to dokumenty, które nie zawierają informacji o sprawach publicznych, przez co nie podlegają udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Należy pamiętać, że dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu. Nośnik takich informacji w postaci dokumentu nie podlega udostępnieniu, ale sama informacja w nim zwarta może być udostępniona, jeżeli dotyczy sprawy publicznej.

► Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją – dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

► Wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych – nie jest to dokument urzędowy, gdyż nie jest to oświadczenie woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji. Oznacza to, że przedmiotowy wyciąg jest dokumentem prywatnym i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

► Dokumenty takie jak CV, list motywacyjny oraz kserokopia dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydatów na stanowisko urzędnicze w gminie ‒ należy odróżnić nośnik informacji publicznej od samej informacji. Nośnik informacji w postaci dokumentu prywatnego nie jest informacją publiczną. Informacją publiczną mogą być treści zawarte w dokumentach prywatnych, pozwalające na potwierdzenie spełniania przez kandydata wymagań, określonych w art. 13 ust. 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530), związanych ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze.

► Wnioski o dofinansowanie złożone przez podmioty niepubliczne. Przed uzyskaniem dofinansowania podmioty niepubliczne co do zasady nie realizują jeszcze żadnych zadań publicznych. O takich można mówić dopiero z chwilą rozpoczęcia realizacji przedsięwzięć po uzyskaniu środków publicznych. Wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie. Podnosi się bowiem, że wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru dokumentów prywatnych mimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Jednakże w tym przypadku uzasadnione jest rozróżnienie, kto występuje z wnioskiem o dofinansowanie. Jeśli czyni to podmiot publiczny, to taki wniosek jest dokumentem urzędowym i podlega udostępnieniu.

Orzecznictwo: wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 3307/19; wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1457/18; wyrok NSA z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09; wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4348/21.

inne dokumenty

Analizując orzecznictwo, można znaleźć również odpowiedź na pytanie, jak należy kwalifikować pod kątem udostępniania informacji publicznej inne, niedające się sklasyfikować dokumenty.

Wskazujemy wybrane przykłady tego typu dokumentów, które w ocenie sądów trzeba na żądanie przedstawić składającemu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, oraz przykłady takich, których udostępnienia można odmówić.

To trzeba ujawnić…

Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają m.in.:

• kopia operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu;
• projekt organizacji ruchu na drodze publicznej;
• informacje o tym, ile jest zablokowanych użytkowników na oficjalnym profilu na Facebooku gminy;
• projekty budowlane zatwierdzone przez właściwe organy decyzją administracyjną;
• kopia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej majątek gminy;
• informacje dotyczące wynagrodzenia pracowników organu.

W świetle bowiem orzecznictwa informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

Orzecznictwo: wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18; wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 112/22; wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 56/22; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1003/17; wyrok WSA w Kielcach z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 107/22; wyrok WSA w Olsztynie z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 196/22.

…a tego nie

Nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. m.in.:

• akta prowadzonej sprawy, jako zbiór dokumentów, w tym dla np. procedury planistycznej, postępowania administracyjnego, postępowania dyscyplinarnego;
• opinie biegłego sporządzone na potrzeby danego postępowania sądowego;
• dane kontrahentów podmiotów publicznych, którzy dokonywali jako konsumenci zakupu mienia publicznego do użytku własnego;
• informacje o numerach ksiąg wieczystych nieruchomości.

Orzecznictwo: uchwała 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13; wyrok WSA w Kielcach z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 154/21; wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 157/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 67/21; wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3104/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 502/21; wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/15.

• Czym się kierować, podejmując w nieoczywistych sytuacjach decyzję, czy dany dokument należy udostępnić?

Jak wynika z analizy przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kwestie oceny i prawidłowego rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej wbrew pozorom nie należą do łatwych. Z jednej strony funkcjonuje zasada domniemania jawności informacji publicznej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów u.d.i.p., mająca w swym założeniu możliwie szeroki dostęp do informacji. Z drugiej zaś strony racjonalne wydaje się, że pewna część działalności podmiotów objętych obowiązkami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. nie powinna korzystać z prawa do jawności i być objęta kontrolą społeczną. Ponadto przepisy u.d.i.p., określając swój zakres przedmiotowy, w wielu przypadkach nie są precyzyjne na tyle, by bez posiłkowania się dorobkiem judykatury jednoznacznie dokonać ustalenia, czy dana informacja winna być udostępniona, czy też nie. Co prawda taki sposób rozwiązania problemów z kwalifikacją wniosków o dostęp do informacji publicznej być może nie jest najlepszy (biorąc pod uwagę choćby wspomniane głosy nauki o niekonstytucyjności pewnych funkcjonujących rozwiązań), jednak wydaje się on ze wszech miar racjonalny. Przy wątpliwościach dotyczących kwalifikacji wniosku zawsze warto zadać sobie pytania: czy informacja taka ma znaczenie dla większej liczby osób, czy jest ważna z uwagi na sposób funkcjonowania organów państwa, czy dotyczy majątku o charakterze publicznym? Pozytywna odpowiedź choćby na jedno z nich powoduje, że daną informację, dany dokument należy udostępnić. ©℗

Anonimizacja i przetworzenie

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnych „anonimizacji” ani „przetworzenia” informacji publicznej. To orzecznictwo sądów administracyjnych na przestrzeni lat wypracowało spójne wyjaśnienia tych pojęć

Przybliżmy zatem poglądy sądów na temat anonimizacji informacji publicznej, zasad udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz wzajemnych relacji tych instytucji.

Jak definiują to sądy

► Anonimizacja informacji – w świetle orzecznictwa przez anonimizację rozumie się czynność o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu (np. wyrok WSA w Olsztynie z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 75/19).

► Informacja publiczna przetworzona – w jednym z orzeczeń sądów wskazano, że jest to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, a jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych (np. wyrok NSA z 25 września 2020 r. r., sygn. akt I OSK 574/20). Inaczej mówiąc, jest to informacja, która w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie nie istnieje, a jej utworzenie następuje poprzez dokonanie różnego rodzaju analiz, zestawień, jak również czynności porządkujących.

• Kiedy niezbędna jest anonimizacja?

Proces anonimizacji jest konieczny wtedy, gdy dokument jako całość stanowi informację publiczną, lecz określone zawarte w nim dane nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie są ujawniane, gdyż za ich anonimizacją przemawiają inne wartości prawnie chronione.

• Kiedy zachodzi podstawa do decyzji o zanonimizowaniu informacji publicznej?

Ustawodawca przewidział sytuację, kiedy dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony. Stanowi o tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który mówi: „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”.

Zgodnie zatem z brzmieniem przepisu podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, w określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. sytuacjach, mogą odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednak jeśli w sprawie możliwe jest udostępnienie informacji, która zawiera informacje wrażliwe (takie jak np. dane osobowe lub inne informacje, które w sposób niebudzący wątpliwości identyfikują konkretną osobę), to organy mają obowiązek udostępnić taką informację po jej zanonimizowaniu. W takim przypadku nieprawidłowe jest uznanie, że informacja taka w ogóle nie może zostać udostępniona.

Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, dlatego anonimizacja ‒ jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione – jest prawidłową czynnością. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie dane, to mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się tego rodzaju elementy (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 979/21).

• Jak zanonimizować informację publiczną?

Ustawodawca nie przewidział w u.d.i.p. samej procedury anonimizacji informacji publicznej. Ustaliło ją orzecznictwo. WSA w Warszawie w wyroku z 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 605/17, wskazał, że: „Anonimizacja jest czynnością o charakterze technologicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, która to część zawiera informacje niestanowiące informacji publicznej”. Sąd dodał, że proces anonimizacji jest konieczny wtedy, gdy dokument jako całość stanowi informację publiczną, lecz określone zawarte w nim dane jej nie stanowią i z tego powodu nie są ujawniane, gdyż za ich anonimizacją przemawiają inne wartości prawnie chronione.

Dalej sąd wskazał, że: „Potrzeba anonimizacji nie wynika z faktu odmowy dostępu do informacji, gdyż ta następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale z faktu, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej”. Anonimizacja w sensie formalnoprawnym nie oznacza zatem odmowy dostępu do informacji publicznej, gdyż odmowa jako taka powinna przybrać formułę decyzji administracyjnej, ponieważ tylko ta forma działania jest właściwa dla odmowy dostępu do informacji publicznej. W przypadku zatem, gdy zachodzi możliwość ujawnienia „przy okazji” udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), nie należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, gdy żąda udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Cel, jaki ma przyświecać czynności anonimizacji, jest jeden – ochrona informacji niejawnych, wrażliwych przed osobami trzecimi.

Co w praktyce można zasłonić

Anonimizacji podlegają co do zasady dokumenty zawierające dane osobowe, mogące w sposób jednoznaczny zidentyfikować daną osobę (takie jak imię i nazwisko, miejsce zamieszkania, numer PESEL czy numer rachunku bankowego). Anonimizacji mogą podlegać również informacje dotyczące wysokości zarobków. Jednak nawet w przypadku tego rodzaju danych wrażliwych należy mieć na uwadze, czy informacje takie ze względu np. na zajmowanie przez wskazaną osobę stanowiska publicznego nie będą podlegały udostępnieniu – właśnie z uwagi na pełnienie funkcji publicznej. Dlatego należy przyjąć, że informacje takie jak imię czy nazwisko lub wysokość wypłacanego wynagrodzenia, dodatku czy nagrody w przypadku np. wójta gminy, jego zastępcy, jak również głównej księgowej będą podlegały udostępnieniu bez zanonimizowania tych danych.

Do ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Kryterium tych warunków spełnia zakres obowiązków kierownika referatu (wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3275/21).

Jakie dokumenty nie podlegają

Nie jest tak, że anonimizacji może podlegać każdy dokument. Są takie, które anonimizacji nie podlegają.

► Umowy zawierane pomiędzy gminą a wykonawcą – co do danych wykonawcy. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informację publiczną stanowią również dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Pojęcie majątku publicznego obejmuje także wydatkowanie środków publicznych, do których należy zaliczyć środki gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy, jak również obejmuje inne formy wydatkowania środków publicznych mające na celu przysporzenie korzyści majątkowych innym podmiotom. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść takich dokumentów, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Według ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że ochrona danych o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takich jak ich nazwy, imiona i nazwiska, ma ograniczony zakres i dane takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej ‒ nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Formułuje się bowiem słuszną tezę, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna), gdy zawiera umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy czy wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 979/21).

► Protokoły rady pedagogicznej – co do imion i nazwisk nauczycieli. Jak stwierdził np. WSA w Olsztynie: „Anonimizacji można było dokonać, ale w odniesieniu do danych prywatnych takich jak np. nazwiska i imiona uczniów czy też rodziców uczniów. Nie jest to natomiast uprawniony sposób działania w przypadku danych osobowych nauczycieli, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a co za tym idzie, zakres ochrony ich danych osobowych i prawa do prywatności podlega ograniczeniu. W ocenie sądu realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych pozwala ich kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2230; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1234) przez nauczyciela należy rozumieć wychowawcę i innego pracownika pedagogicznego szkoły, placówki i placówki doskonalenia nauczycieli (wyrok WSA w Olsztynie z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 75/19).

Przetworzenie informacji publicznej

O ile u.d.i.p. nie zawiera samej definicji przetworzenia informacji publicznej, o tyle – odmiennie niż w przypadku anonimizacji – wspomina o tej procedurze w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mówi on, że: „Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten przewiduje sytuacje, w której możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej, jednak po uprzednim wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego”.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnych wytycznych, którymi podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej powinny się kierować, aby ustalić, czy informacja jest, czy nie jest informacją przetworzoną. Każdorazowo zatem, stosownie do treści i charakteru danego wniosku, na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia, czy w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z taką informacją.

Definicja

Poprzez przetworzenie informacji publicznej należy rozumieć wytworzenie nowej informacji, która powstaje w wyniku działań zobowiązanego podmiotu, takich jak dokonanie stosownych analiz, zestawień czy ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich uzyskanie określonych środków osobowych lub finansowych. Informacją przetworzoną będzie również zestawienie informacji prostych, jeżeli ich przygotowanie do udostępnienia wymaga od podmiotu zobowiązanego sporządzenia np. wielu kserokopii, a ich udostępnienie wiąże się z podjęciem czynności, takich jak sporządzenie zestawienia czy opracowania, a dodatkowo wszystkie te działania mogą spowodować zakłócenie normalnego toku działania zobowiązanego podmiotu. Poprzez zakłócenie normalnego toku działania podmiotu należy rozumieć sytuację, w której przygotowanie informacji będzie na tyle czasochłonne, że oddelegowany do tych zadań pracownik, przygotowując informację, nie będzie mógł prawidłowo wykonywać przyporządkowanych mu w danej strukturze obowiązków, lub sytuację, w której pracownik taki, w celu wytworzenia informacji przetworzonej, byłby zmuszony do wykonywania tych działań ponad normę określonego dla niego czasu pracy.

Przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2884/21; wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 157/21).

Informacja przetworzona to informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 645/20).

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może zasłaniać się czasochłonnością lub brakiem wystarczającej liczby osób do przygotowania informacji publicznej przetworzonej – te aspekty nie zwalniają go bowiem z obowiązku przygotowania i udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Wykazanie szczególnego interesu publicznego

Samo określenie „szczególnej istotności dla interesu publicznego” nie zostało w żaden sposób doprecyzowane w u.d.i.p. Dlatego określenie to pozostawia luz decyzyjny w ustaleniu przez dany podmiot, czy dana informacja nosi cechy informacji przetworzonej, a jej udostepnienie będzie miało istotne znaczenie dla szerokiego grona osób. Przesądzające znaczenie w tej kwestii będzie miała zatem każdorazowo analiza poszczególnego wniosku, zakres żądanej informacji oraz konkretne indywidualne uwarunkowania.

Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, lecz także istotność ta musi mieć charakter szczególny. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonych ma wpływ charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia takich informacji, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych. Przykładami takiego podmiotu mogą być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (wyrok WSA w Białymstoku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 524/19).

Ugruntowane na przestrzeni lat orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia w tej kwestii wątpliwości – wnioskodawca nie może powoływać się na jakikolwiek interes społeczny, lecz musi uprawdopodobnić, że uzyskanie przetworzonej informacji będzie miało szczególne znaczenie dla ochrony interesu społecznego, a pozyskanie takiej informacji będzie istotne dla szerokiego kręgu podmiotów. Nie jest możliwe również powołanie się na interes prywatny wnioskodawcy podyktowany chęcią uzyskania informacji w celu użycia jej np. w prywatnej sprawie sądowej czy do celów zarobkowych, np. tworzenia różnego rodzaju płatnych rejestrów. Nie będzie również możliwe uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej do realizacji pracy naukowej – która również jest interesem prywatnym wnioskodawcy. Takie działanie wyklucza możliwość uzyskania informacji przetworzonej – nie występuje tu bowiem obligatoryjna przesłanka w postaci istotnego interesu społecznego. Organ zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej powinien zawsze te kwestie poddać analizie przed przystąpieniem do udostępnienia i przygotowania informacji publicznej przetworzonej.

• Czy anonimizacja może sprawić, że informacja przekształci się w informację publiczną przetworzoną?

Anonimizacja może zmienić się w przetworzenie informacji publicznej w przypadku, kiedy charakter wnioskowanej informacji oraz liczba dokumentów, które tej anonimizacji miałaby podlegać, spowoduje, że nakład pracy związany z dokonaniem anonimizacji będzie zakłócał normalny, prawidłowy tok działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, np. w przypadku udostępnienia kilkudziesięciu lub kilkuset wyroków wydanych przez sąd w określonych sprawach. Również przypadek dużej liczby dokumentów do zanonimizowania, a następnie wykonania ich kserokopii, przy tym dokumentów pozyskiwanych z różnego rodzaju rejestrów czy zbiorów, może w konsekwencji powodować powstanie informacji publicznej przetworzonej, jeśli przy okazji wykonywania tych czynności zostanie zakłócony normalny tok pracy podmiotu.

W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał bowiem w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13). ©℗

Kiedy mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej

W stanowiskach podmiotów publicznych wielokrotnie widać przykłady traktowania określonych zapytań o informację publiczną jako nadużycia prawa do tej informacji. Nie zawsze jednak jest to zasadne

U.d.i.p. nie zawiera definicji „nadużycia prawa do informacji publicznej”. Nie jest ono zresztą pojęciem prawnym, a przejawem nadużycia prawa podmiotowego uregulowanym w art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 326; dalej: k.c.). Nie ma bowiem wątpliwości, że prawo do informacji publicznej jest uznanym prawem podmiotowym. Zgodnie z tym przepisem: „Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego”. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Przepis opiera się więc na klauzulach generalnych, których rozumienie zostało rozwinięte w orzecznictwie SN. Nadużycie rozumie się tu jako stosowanie prawa w sposób schematyczny, prowadzący do skutków niemoralnych lub rozmijających się z celem, dla którego dane prawo zostało ustanowione, wbrew powszechnie akceptowanym wartościom (wyrok SN z 28 października 2015 r., sygn. akt II CSK 831/14). To na tym gruncie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna prawa administracyjnego wypracowały koncepcję używania instytucji nadużycia prawa również do realizacji prawa do informacji publicznej. W tym kontekście nadużycie prawa do informacji publicznej określa się jako próbę korzystania z dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, tj. prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Uznaje się, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych.

W literaturze przedmiotu za nadużycie prawa podmiotowego uważana jest sytuacja, w której podmiot zainteresowany podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę.

Jak podmioty obowiązane rozumiały nadużycie

W jednej z pierwszych spraw o nadużycie prawa do informacji publicznej organ użył tego określenia wobec wniosku o udostępnienie wnioskodawcy opinii prawnej w sprawie, w której organ pozostawał z wnioskodawcą w sporze i która mogła znaleźć swój finał w sądzie. Organ konsekwentnie argumentował, że w sprawie ma miejsce konflikt interesu publicznego (interesu majątkowego Skarbu Państwa) z interesem wnioskodawców, a żądanie wnioskodawcy jest sprzeczne z celem ustawy. Sąd nie dokonał wykładni pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej, ale stwierdził, że żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie treści tej opinii był niedopuszczalny, gdyż na gruncie u.d.i.p. nie jest możliwe pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Ponadto sąd uznał, że takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, a służy wyłącznie interesowi indywidualnemu. Wyrok ten poruszył więc najistotniejszą kwestię związaną z nadużyciem prawa do informacji publicznej: jakim celom służy instytucja dostępu do informacji publicznej i w jakich sytuacjach informacja nie posiada takiego waloru (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09).

Czasem udostępnienie pomimo nadużycia

W innej sprawie wnioskodawca domagał się od spółki prawa handlowego, wykonującej na podstawie umowy z gminą usługi przewozu w ramach transportu publicznego, określonych informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej. Spór dotyczył tego, czy spółka ma udzielić typowej informacji handlowej potencjalnemu konkurentowi na rynku. Sąd uznał żądanie za nadużycie prawa, ale nakazał udostępnienie informacji. Stwierdził, że istotnie za nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej uważa się próbę korzystania z niej w celu innym niż dbałość o dobro publiczne (prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów). Z innej jednak strony w u.d.i.p. brak jest podstawy do ograniczenia możliwości ujawnienia takiej informacji, bo przyznaje ona to prawo każdemu, bez względu na jego cele i motywy (wyrok WSA w Gliwicach z 17 lipca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 73/12).

W stanowiskach podmiotów publicznych wielokrotnie widać przykłady traktowania określonych zapytań o informację publiczną jako nadużycia prawa do tej informacji. Najczęściej określano tak wnioski mające związek z toczącymi się lub potencjalnymi sporami w sprawach prywatnych albo wnioski składane w dużej liczbie, z dużą częstotliwością i o wątpliwym zakresie. Takie sytuacje stawiają urzędników przed pytaniami, czy wnioskodawcy kierują się dbałością o interes publiczny, czy też ich motywem jest przede wszystkim interes prywatny. Sądy nie miały tu jednolitych stanowisk i w zależności od zakresu wniosku i kontekstu danej sprawy albo przyznawały wnioskowanym informacjom status informacji publicznej, albo go odmawiały, kierując się tym, czy wnioskodawca ma na celu dobro publiczne, czy tylko indywidualne.

Czasami też daną informację uznawały za informację przetworzoną i wówczas wnioskodawca – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – musiał wykazać, że potrzebuje jej, bo jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stało się tak nawet w sprawie, w której liczba wniosków o udostępnienie informacji publicznej była tak duża, że powodowała paraliż urzędu gminy. Sąd nie miał tu wątpliwości, że wójt jest zobowiązany do udzielenia informacji i nie zajmował się oceną, czy liczba składanych wniosków stanowiła przejaw nadużycia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 22 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 853/14). Kiedy jednak oceniany był wniosek do sądu rejonowego o przesłanie wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z okresu czterech lat wydanych w sprawach z repertorium C, a sąd rejonowy uznał go za mający na celu paraliż pracy sądu, WSA stwierdził, że: „działania skarżącego, mogą budzić wątpliwości, co do jego intencji. Sąd nie wyklucza, iż cele, jakimi kieruje się strona skarżąca, nie są do końca związane z interesem publicznym. Niemniej jednak sąd nie jest ani uprawniony, ani też predestynowany do dokonywania oceny pobudek obywateli, ubiegających się o udzielenie im informacji publicznej, czy też z zakresu korzystania z przyznanych im praw podmiotowych, także w kontekście ich potencjalnego nadużycia” (wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 366/14).

Ku jednolitości orzecznictwa

Coraz częściej pojawiająca się i coraz bardziej twórcza argumentacja organów w zakresie oceny, jakie żądanie jest nadużyciem prawa do informacji publicznej, z czasem zmusza sądy administracyjne do zajmowania bardziej jednoznacznego stanowiska. Istniejące rozbieżności wprowadzają bowiem sporo zamieszania.

Daje się zauważyć np. bardziej liberalne podejście i uznawanie za przejaw nadużywania prawa przez wnioskodawców wielości zapytań czy obszerności wniosków, jak na przykład w postanowieniu WSA we Wrocławiu z 28 maja 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 62/15). Postępowanie w tej sprawie dotyczyło również skargi na bezczynność prezesa sądu rejonowego w sprawie, w której wnioskodawca do wielu sądów w Polsce składał identyczne wnioski o udostępnienie wyroków z okresu kilku lat, w których zmieniał tylko datę.

Da się jednak zaobserwować również linię nakazującą stosowanie instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej w sposób ostrożny i tylko w wyjątkowych sytuacjach. Sądy zaczęły już dostrzegać bezcelowość, a nawet bezsensowność żądania konkretnych informacji, ale mimo to nie odmawiały im statusu informacji publicznej (wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 108/14). Podobnie np. w sprawach żądania udostępnienia skanów faktur dokumentujących koszty ponoszone przez gminę na obsługę prawną oraz kopii umów w sprawie tej obsługi. Są uznał, że skoro prawo do informacji publicznej wynika z Konstytucji RP, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie niewynikające z ustawy przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a liczba i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 252/17).

Jaki cel wnioskodawcy

Coraz więcej przypadków uznawania wniosków za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej ze względu na cel żądania tej informacji powoduje, że można oczekiwać od sądów wypracowania jednolitej wykładni przepisów dotyczących tego zjawiska. Jeśli żądanie informacji ma zabarwienie sprawy załatwianej w prywatnym interesie, to na ogół nie jest ona uznawana za informację publiczną. Jeżeli dostrzega się, że na podstawie treści wniosku nie da się jednoznacznie ocenić, w jakim celu działa wnioskodawca, uznaje się, że żąda informacji publicznej. Jak bowiem wiadomo, art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazuje wymagania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji.

► Interes prywatny. Za znaczący w tym kontekście uważa się wyrok NSA z 11 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2777/16), w którym sąd rozpoznawał skargę kasacyjną w związku z bezczynnością dyrektora szkoły w udostepnieniu bardzo szczegółowych informacji o jednej z nauczycielek, w tym o jej stanie cywilnym, uzależnieniach i sytuacji materialnej. NSA podzielił w wyroku stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzając, że wnioskodawca dopuścił się nadużycia trybu dostępu do informacji publicznej. Uznał bowiem, że wniosek miał na celu wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu szkoły oraz represję wobec nauczyciela – w związku z konfliktem o charakterze personalnym. Na tym tle sąd uznał, że wnioskodawca nie ma na uwadze uzyskania informacji o sprawie publicznej. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że wniosek o informację publiczną ma służyć dobru powszechnemu, a nie indywidualnemu. Uznał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, lecz w tej konkretnej sprawie wskazuje się, że istniejący i wykazany interes skarżącego nie może być w tym trybie realizowany, gdyż w warunkach analizowanej sprawy niewątpliwie nie odpowiadałoby to ani celowi, ani funkcji przywołanej ustawy, godząc jedynie w sprawność funkcjonowania szkoły publicznej. Także istotny według NSA był fakt, że był to już 18. wniosek o udzielenie informacji, z których każdy zawierał po kilkanaście żądań.

W innej sprawie WSA w Kielcach orzekł: „(…) Zbieżność jego złożenia ze składaniem innych żądań w prywatnej sprawie rozpoznanych niekorzystnie dla wnioskodawcy, pozwoliła stwierdzić sądowi, że wnioskodawca ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania jednostki próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania PUP. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość” (WSA w Kielcach w wyroku z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19).

► Zbieranie dowodów. NSA stwierdził, że z nadużyciem prawa do informacji publicznej mamy do czynienia najczęściej wówczas, gdy żądanie o dostęp do takiej informacji pochodzi od podmiotu, który jest stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, z którego wniosku wynika, że składa go on w związku z tym postępowaniem i jego celem jest np. zgromadzenie dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. Nadużycie prawa nie neguje go, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4646/21).

Zagadnienie to dotyczy również problemu, czy już z samej treści wniosku można wyinterpretować interes wnioskodawcy w uzyskaniu informacji, ewentualnie żądać jego wykazania. Sądy przyjmują jednak, że ilekroć żądanie udostępnienia informacji dotyczy nie tylko sprawy indywidualnej, ale może mieć znaczenie dla szerszego kręgu podmiotów, nie można mówić o nadużyciu prawa do informacji publicznej.

Co wynika z najnowszych orzeczeń

W najnowszym orzecznictwie coraz mniej wniosków uznaje się za nadużycie prawa do informacji publicznej. Podkreśla się, że publiczny charakter informacji jest okolicznością obiektywną, wynikającą z art. 6 u.d.i.p., a co za tym idzie niezależną od osoby wnioskodawcy, celu jej uzyskania czy też sposobu wykorzystania. Kategoria „interesu” pojawia się wyłącznie w przypadku informacji przetworzonej. Rozróżnia się pojęcia „nadużycia prawa do informacji publicznej” od aktywności wnioskodawcy, choćby nadmiernej. Nadużycie może zostać stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie zaś z uwagi na osobę wnioskodawcy (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 181/22).

Za podsumowanie aktualnej linii orzeczniczej można natomiast uznać wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 543/21), w którym sąd stwierdził, że z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż nie można żądać od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego ani faktycznego w uzyskaniu informacji publicznej.

Tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że:

1) żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej,

2) wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski,

3) wnioskodawca generuje mimo otrzymania informacji dalsze wnioski po to tylko, aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego

– można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji – jako jej nadużycie – nie dotyczy realizacji prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie musi zostać udostępniona informacja.

Jednak w sytuacjach wątpliwych nie można wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek. Podmiot zobowiązany powinien wtedy mimo wątpliwości udzielić informacji.

Nie każde żądanie w sprawie indywidualnej ma automatycznie cechy nadużycia prawa. Podobnie najnowsze orzecznictwo twierdzi też, że ani sama wielość, ani częstotliwość wniosków nie może automatycznie przesądzać o nadużyciu prawa do informacji. Każdorazowo należy bowiem ustalić, czy wnioski te służą wyłącznie interesom prywatnym lub uporczywemu zaburzaniu pracy podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, czy też trosce o dobro publiczne i transparentność funkcjonowania organów władzy publicznej.

Co dalej z nadużywaniem prawa do informacji

Powołane wyroki można uznać za ustabilizowanie praktyki oceniania wniosków jako nadużycia prawa do informacji publicznej, choć w dalszym ciągu istnieje ryzyko rozszerzającej interpretacji przejawów tego zjawiska. Można więc postawić pytanie, czy konieczna byłaby ustawowa regulacja w tym zakresie. Mogłaby ona np. regulować kompetencję podmiotów zobowiązanych do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wzór odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803; dalej: k.p.a.). Przesłankami odmowy mogłyby być te wskazane w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., tj.: 1) gdy z samej treści wniosku i obiektywnych okoliczności sprawy wynika, iż wniosek dotyczy sprawy indywidualnej, 2) gdy informacja została już wnioskodawcy udostępniona i 3) gdy mimo otrzymania informacji wnioskodawca składa dalsze wnioski w celu utrudnienia działania podmiotu zobowiązanego. ©℗

Inne przepisy regulujące dostęp do informacji publicznych

W polskim prawie funkcjonuje wiele ustaw, które regulują dostęp do informacji. Często w praktyce pojawiają się pytania, jakie są ich wzajemne relacje, która ma pierwszeństwo

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Przyjmuje się zatem, że w sytuacji, gdy dochodzi do zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne, a u.d.i.p. ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi lub gdy te przepisy szczególne nie regulują określonych kwestii. U.d.i.p. ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią.

Jak potwierdził NSA (wyrok z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7701/21), art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, to pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa jest uregulowana tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu jako wyjątek winny być traktowane w sposób zwężający. Innymi słowy, w razie wątpliwości w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie.

A zatem, o jakich ustawach szczególnych mowa w kontekście dostępu do informacji publicznej? Poniżej przedstawiamy kilka wybranych regulacji, najciekawszych z punktu widzenia praktyki jednostek samorządu terytorialnego. Przybliżamy zatem zakres tych wybranych ustaw, próbujemy przy tym wskazać najciekawsze orzeczenia i stanowiska. Poniższa lista nie wyczerpuje jednak tematu równoległego obowiązywania przepisów u.d.i.p. z obowiązywaniem regulacji odnoszących się do informacji publicznych w ustawach odrębnych. Różnorodności i rozległość poruszanych problemów potwierdzają, jak istotne jest prawo do uzyskiwania informacji publicznej w różnych aspektach funkcjonowania podmiotów w życiu publicznym.

Informacje o środowisku

► Akt prawny: ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1113; dalej: u.i.ś.o.).

► Obszar regulacji. Ustawą branżową, najszerzej traktująca o dostępie do informacji i stanowiącą kompleksową regulację w tym zakresie, jest u.i.ś.o. Dostęp do informacji o środowisku uzyskiwany na podstawie u.i.ś.o. będzie miał pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami zawartymi w u.d.i.p., której przepisy mogą stanowić jedynie jej uzupełnienie lub rozwinięcie. Kwestia ta była przedmiotem orzecznictwa. NSA w wyroku z 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2267/14, wskazał, iż jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się na podstawie u.i.ś.o. Jednocześnie orzecznictwo rozstrzygnęło, że u.i.ś.o. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. WSA w Lublinie w wyroku z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 328/21, orzekł, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami u.i.ś.o. – zarówno w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa u.i.ś.o. Ponadto udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu. Katalog włączeń nie może być rozszerzany w drodze interpretacji.

W art. 8 i 9 u.i.ś.o. wskazano, że władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów ‒ działalności orzeczniczej.

Dodatkowo doprecyzowano, że są to informacje dotyczące:

a) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

b) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na określone ustawą elementy środowiska;

c) środków takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na określone ustawą elementy środowiska oraz na emisje i zanieczyszczenia, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

d) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

e) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w lit. c powyżej;

f) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych ‒ w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: stany elementów środowiska lub przez elementy środowiska, o których mowa w lit. a powyżej ‒ emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w lit. b powyżej, oraz środki, o których mowa w lit. c powyżej.

Przedstawiony powyżej katalog ma charakter zamknięty, w praktyce jednak z uwagi na ogólny zapis zawarty w art. 8 u.i.ś.o. („Informacje znajdujące się w posiadaniu”) udostępnianiu podlegają właściwie wszystkie informacje o środowisku i jego ochronie.

► Zasady udostępniania. Analogicznie do zasad udostępniania informacji publicznej informacje o środowisku i jego ochronie udostępniane są na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przy czym forma pisemnego wniosku nie jest wymagana co do informacji niewymagających wyszukiwania oraz ‒ w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, innej katastrofy naturalnej lub awarii technicznej, o których mowa w ustawie o stanie klęski żywiołowej, lub innego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub środowiska, spowodowanego działalnością człowieka lub przyczynami naturalnymi – co do informacji znajdujących się w posiadaniu władz publicznych lub informacje przeznaczonych dla władz publicznych, umożliwiających osobom, które mogą ucierpieć w wyniku tego zagrożenia, podjęcie działań w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód wynikających z tego zagrożenia.

► Forma. Jeżeli chodzi o formę udostępnia informacji, to ustawa precyzuje (w art. 9 ust. 2 u.i.ś.o.), że informacje udostępnia się w formie ustnej, pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej. Tak jak w regulacjach dotyczących dostępu do informacji publicznej, w przypadku informacji o środowisku i jego ochronie od podmiotu żądającego takich informacji nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

► Wymogi co do terminów. Regulacją odmienną od zawartej w u.d.i.p. jest termin udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie. W art. 14 ust. 1 u.i.o.ś., obok zapisu analogicznego jak w u.d.i.p. „władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki”, wskazano również, że ma to nastąpić „nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku”. Jest to zatem termin dłuższy, termin na udostępnienie informacji publicznej bowiem to 14 dni. Dalej w ust. 2 wskazano, że termin może zostać przedłużony do dwóch miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. Jest również odniesienie do art. 35 par. 5 i art. 36 k.p.a. jako stosowanych odpowiednio, odnoszących się do konieczności informowania o przedłużającym się postępowaniu i możliwości wniesienia ponaglenia wobec organu niezałatwiającego sprawy w terminie.

Jest też regulacja dotyczącą dokumentów, dane ona temat których są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach ‒ te udostępnia się niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie trzech dni od dnia złożenia wniosku. To również stanowi odmienności od regulacji u.d.i.p.

► Podmioty objęte. Warto zwrócić również uwagę na to, jakie podmioty zobowiązane są do udostępniania informacji o środowisku. U.i.ś.o. stanowi o „władzach publicznych” jako zobowiązanych do udostępniania posiadanych informacji. W ustawowym słowniczku (art. 3 ust. 1 pkt 15a u.i.o.ś.) wskazuje, że jako władze publiczne rozumie się: Sejm, Senat, prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Dalej (w art. 3 ust. 1 pkt 9) u.i.o.ś. precyzuje wymienione w tym katalogu organy administracji, które w praktyce stanowią przeważającą część podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o środowisku, wskazując:

a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,

b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony,

c) pełnomocnika rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego ‒ w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.

Operaty szacunkowe

► Akt prawny: ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.).

► Obszar regulacji. W sposób odrębny został uregulowany dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej. Stosowna regulacja została zawarta w art. 156 ust. 1a u.g.n., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.

► Podmioty objęte. Artykuł 156 ust. 1a u.g.n. zobowiązuje nie tylko organy administracji publicznej, lecz także wszelkie jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, które w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych lub dysponują nimi, zleciły rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, by umożliwiły osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia wykonanych przez siebie odpisów lub żądać wydania uwierzytelnionych odpisów z operatu szacunkowego, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

► Zasady udostępniania. W jednym z orzeczeń NSA (wyrok z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21) rozstrzygnięto, że przepisy u.g.n., w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W orzeczeniu NSA wskazał reguły dla ustalenia, w jakiej relacji pozostają przepisy u.d.i.p. względem innych przepisów, na podstawie których możliwe jest uzyskanie dostępu do określonych informacji. Wskazał, że na gruncie u.g.n. dostęp do operatu szacunkowego należy uzasadnić interesem prawnym. Skoro tego interesu nie trzeba wykazać na podstawie u.d.i.p., to nie można uznać, że przepisy u.g.n. wyłączają stosowanie przepisów u.d.i.p. Byłoby to bowiem niekonstytucyjne ograniczenia praw publicznych jednostki. Mając na uwadze powyższe, wciągnięte do akt sprawy operaty szacunkowe należy traktować jak urzędowe dokumenty (materiały dowodowe) i uznać, że prawo wglądu do nich wynika z określonych przepisów – art. 156 ust. 1a u.g.n. oraz również innych, np. z przepisów u.d.i.p., a w postępowaniu sądowym z odpowiednich przepisów k.p.a. czy ustawy z 17 listopada 1964 r. ‒ Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 852).

Prasa

► Akt prawny: ustawa z 26 stycznia 1984 r. ‒ Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914; dalej: p.p.).

► Obszar regulacji. W art. 3a p.p. wskazano, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

► Zasady udostępniania. Na bazie powyższego przepisu zarysowały się dwa kierunki orzecznicze odnoszące się do kwestii konieczności ujawnienia, że podmiotem występującym o udzielenie informacji jest dziennikarz. Pierwszy z kierunków orzeczniczych wskazuje, że osoba powołująca się przy składaniu w imieniu prasy wniosku o dostęp do informacji publicznej musi potwierdzić swój status dziennikarza. Jest to kierunek dominujący i potwierdzany kolejnymi orzeczeniami. Tak właśnie m.in. orzekł NSA w wyroku z 13 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 302/15. Aby wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 p.p. mógł być rozpoznany, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego ani na upoważnienie redaktora naczelnego. Konieczne jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem.

Takie stanowisko wydaje się jednak nazbyt stanowcze i wprowadza dodatkowe wymogi w sytuacji, gdy dostęp do informacji publicznej nie jest niczym warunkowany. Skoro u.d.i.p. nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu informacji, nie wydaje się również konieczne wskazywanie, w jaki sposób informacja uzyskana w trybie omawianej ustawy zostanie wykorzystana. Inaczej rzecz ujmując, w konkretnej sytuacji potwierdzanie statusu dziennikarza może stanowić swoistą przeszkodę w uzyskaniu konkretnych informacji.

Drugi z kierunków – mniejszościowy – wskazuje na brak wymogu potwierdzania statusu dziennikarza przez redaktora naczelnego czasopisma wnioskującego o dostęp do informacji publicznej. Tak orzekł NSA w wyroku z 4 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 896/15): brak potwierdzenia przez autora wniosku statusu dziennikarza nie blokuje rozpoznania wniosku o udzielenie informacji prasowej w trybie u.d.i.p.

Ta rozbieżność w orzecznictwie budzi kontrowersje wśród komentatorów. Wyrażony został pogląd, że u.d.i.p. nie zawiera regulacji uprzywilejowującej dziennikarzy.

Nie można się zgodzić, jakoby przepisy u.d.i.p. nakładały na dziennikarzy – z uwagi na brzmienie art. 3a p.p. – obowiązek wykazania działania w ramach konkretnej redakcji. Przyjęcie takiej perspektywy prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia dostępu dziennikarzy do informacji publicznej, prowadziłoby też do paradoksalnych wniosków praktycznych. Oto bowiem okazywałoby się, że dziennikarz sięgający po informację publiczną napotyka na utrudnienia niedotyczące zwykłych zainteresowanych. Tym samym dla dziennikarza znacznie łatwiejsze byłoby zatajenie swego prasowego statusu, wówczas nie musiałby niczego wykazywać, aby uzyskać informację. Ujawniając swe zajęcie, utrudniałby tylko swoje działanie. Dlatego część judykatury i doktryny słusznie odrzuca powyższe restrykcyjne zapatrywanie.

Ewidencja pobytu na polowaniu

► Akt prawny: ustawa z 13 października 1995 r. ‒ Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 1173; dalej: p.ł.).

► Obszar regulacji. Z zapisów p.ł. wynika, iż informacją publiczną są określone zapisy w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym. W art. 42b ust. 1d p.ł. zapisano, że książka ta podlega udostępnieniu wszystkim zainteresowanym na ich wniosek, w zakresie obejmującym następujące informacje: a) termin rozpoczęcia i zakończenia oraz b) jednoznaczne określenie miejsca wykonywania polowania indywidualnego, a także c) numer upoważnienia do wykonywania polowania indywidualnego.

► Podmioty objęte. Książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym są zobowiązani prowadzić, dla każdego obwodu łowieckiego, dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich. Z uwagi na to, że obwody łowieckie wydzierżawia się (generalnie) kołom łowieckim Polskiego Związku Łowieckiego, zatem to właśnie koła będą podmiotami zobowiązanymi do udzielania powyżej wskazanych informacji.

Na problematykę tą wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 20 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 35/14, w którym rozstrzygnął, że koła łowieckie są „innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne” w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w pkt 1‒5 tego przepisu. Należy więc stwierdzić, że koła łowieckie są właśnie „innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne” w rozumieniu powyższej normy. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 p.ł. Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 p.ł. – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej.

Księgi wieczyste

► Akt prawny: ustawa z 17 maja 1989 r. ‒ Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803; dalej: u.p.g.k.)

► Obszar regulacji. W kontekście u.p.g.k. uznano, że informację publiczną stanowią numery ksiąg wieczystych nieruchomości będących (obecnie lub w przeszłości) własnością gminy lub Skarbu Państwa. Informacja ta nie podlega jednak udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 u.p.g.k. Zgodnie z tym przepisem starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków (w tym właśnie numery ksiąg wieczystych nieruchomości) na żądanie m.in. właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, operatorów sieci telekomunikacyjnych oraz sieci systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu prawa energetycznego, a także innych podmiotów niż powyżej wymienione, które mają interes prawny w tym zakresie. Zatem skoro u.p.g.k. określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji będących informacjami publicznymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie u.d.i.p. O takim stanie rzeczy przesądził NSA w wyroku z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 601/19, stwierdzając, że stosowania art. 24 ust. 5 u.p.g.k. oraz art. 2 u.d.i.p. nie da się pogodzić. W tej sytuacji uznać należy, że ustawodawca odnośnie do informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia. Przytoczona regulacja zawarta w u.p.g.k. stanowi lex specialis względem regulacji u.d.i.p.

► Podmioty objęte. Dostęp do informacji o numerach ksiąg wieczystych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w u.p.g.k., lecz także w ustawie o księgach wieczystych oraz ustawie prawo o notariacie. ©℗

Dalsze wykorzystanie

Pojęcia informacji z sektora publicznego i informacji publicznej nie są tożsame. Ustawodawca odrębnie je uregulował. Problemem jest jednak brak pełnej zbieżności między pojęciami używanymi w dwu ustawach

Czas na postawienie pytania o relację u.d.i.p. do u.o.d. Ta pierwsza – jak sama nazwa wskazuje – reguluje prawo dostępu do informacji publicznej i dokumentów publicznych. Prawo to należy rozumieć jako możliwość żądania, zdobycia i rozpowszechniania informacji o działaniu władzy publicznej. Ta druga ustawa reguluje natomiast kwestie ponownego wykorzystania informacji publicznych. Przy czym owo ponowne wykorzystanie oznacza komercyjne lub niekomercyjne używanie informacji ze sfery publicznej do własnych celów.

Co istotne, prawo dostępu do informacji publicznej i do dokumentów automatycznie nie daje uprawnienia do ich ponownego wykorzystywania. To dwie odrębne kwestie. Inaczej mówiąc, czym innym jest prawo dostępu do informacji publicznej, a czym innym prawo ponownego jej wykorzystywania.

U.o.d. weszła w życie 8 grudnia 2021 r. i zastąpiła ustawę z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1446; uchylona 8 grudnia 2021 r.), która obowiązywała przez ok. 5,5 roku. Jednocześnie, jak wiadomo, u.o.d. funkcjonuje obok u.d.i.p. Odnosi się przy tym nie tylko do problemu ponownego wykorzystywania informacji pochodzących od podmiotów publicznych, lecz także do specyficznego rodzaju informacji, jakimi są otwarte dane.

Wartość publicznej informacji

Nie ma wątpliwości co do tego, że działalność administracji opiera się na informacjach. Znaczenie i wartość tych informacji – ciągle gromadzonych, tworzonych i przetwarzanych – powoduje, że stanowią one przedmiot zainteresowania podmiotów prywatnych: konsumentów i przedsiębiorców. Ponadto informacje publiczne posiadają wiele wartości – i to nie tylko w wymiarze publicznym, ale także naukowym i komercyjnym. Jednocześnie informacja jako taka jest wartością chronioną prawnie, w tym także ta mająca przymiot informacji publicznej czy informacji sektora publicznego.

Jawność jako podstawa

Informowanie i udostępnianie informacji publicznych jest jednym z elementów jawności administracji. Przedstawiciele doktryny wskazują, że przez udostępnianie informacji publicznych społeczeństwo nie tylko staje się bardziej świadome procesów zachodzących w obszarze administracji publicznej, lecz także jest w stanie kontrolować działalność przedstawicieli władzy różnych szczebli.

Z funkcji informacyjnej można wyprowadzić dalej funkcję stymulacyjną, która określa proces włączania obywateli w procesy decyzyjne, oparte o debaty publiczne i w ogóle w funkcjonowanie sfery publicznej. Jawność w wymiarze przekazywania informacji pozwala na integrację społeczeństwa wokół spraw publicznych, co można ująć w kolejną funkcję informacji, tj. funkcję integrującą.

Dzięki jawności informacji publicznej buduje się świadomie uczestniczące w życiu publicznym społeczeństwo demokratyczne.

Podstawowe pojęcia

Niestety nie ma pełnej zbieżności pojęciowej pomiędzy u.o.d. a u.i.d.p.

Sama u.o.d., która traktuje m.in. o funkcjonowaniu systemu teleinformatycznego, jakim jest portal danych, nie posługuje się intuicyjnym, powszechnym rozumieniem pojęć odnoszących się do danych publicznych. Zacznijmy od wyjaśnienia, jak rozumieć podstawowe pojęcia zgodnie z u.o.d.

► Portal danych – to informacje zgromadzone na stronie internetowej: https://dane.gov.pl/pl.

► Informacja sektora publicznego (art. 2 pkt 8 u.o.d.) – to każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (czyli instytucji publicznych i niektórych spółek z udziałem mienia publicznego).

► Posiadanie informacji – to jedna ze składowych w definicji pojęcia informacji sektora publicznego. Posiadanie oznacza faktyczne władanie rzeczą. Z punktu widzenia u.o.d. bez znaczenia jest to, kto daną informację wytworzył i od kogo ona pochodzi.

W praktyce definicja informacji sektora publicznego opiera się na tym samym zakresie przedmiotowym co definicja informacji publicznej, ale musi ona zawierać jeszcze inne dane, takie jak np. dane meteorologiczne czy dane muzealne. Informacja sektora publicznego ma szerszy zakres niż informacja publiczna.

Szczególne rodzaje informacji

W porządku prawnym funkcjonują także takie pojęcia jak: „dane badawcze”, „dane dynamiczne”, „dane o wysokiej wartości” oraz „otwarte dane”. To szczególne rodzaje informacji sektora publicznego, które zostały wyodrębnione w ramach u.o.d. jako osobne znaczeniowo pojęcia.

► Otwarte dane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 u.o.d. otwarte dane to informacje sektora publicznego udostępniane lub przekazywane w postaci elektronicznej, bezwarunkowo lub z uwzględnieniem warunków, o których mowa w rozdziale 3 tej ustawy, kompletne, aktualne, w wersji źródłowej, w otwartym i niezastrzeżonym formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego, które są przeznaczone do bezpłatnego ponownego wykorzystywania na tych samych zasadach dla każdego użytkownika, bez konieczności potwierdzania tożsamości przez użytkownika.

W wyjaśnieniach zamieszczonych na portalu danych wskazano, że w przestrzeni publicznej funkcjonuje wiele danych, które można samodzielnie odczytać, np. liczniki, dane meteo. Otwarte dane są dostępne bezpłatnie dla wszystkich. Są kompletne i aktualne. Umożliwiają odczyt maszynowy z baz i rejestrów. Otwarte dane nie są przetworzone w raportach czy na wykresach, nie został im nadany kontekst bądź interpretacja. Żeby z nich skorzystać, nie trzeba się rejestrować, podpisywać umów ani podawać imienia i nazwiska. Można je wykorzystywać w dowolnym celu. Nie są chronione prawami autorskimi. Otwarte dane dostępne są w formatach, które można bez problemu otworzyć. Nie wymagają płatnego oprogramowania.

► Ponowne wykorzystanie. To wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, z wyjątkiem wymiany informacji sektora publicznego między podmiotami zobowiązanymi wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych (art. 2 pkt 12 u.o.d.). Inaczej mówiąc, to wykorzystywanie informacji sektora publicznego przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, ale innych niż pierwotny cel wytworzenia informacji. Ustawowa definicja sprowadza ponowne wykorzystywanie do wykorzystywania informacji przez użytkowników w jakimkolwiek celu. Istota ponownego wykorzystywania sprowadza się do uwolnienia potencjału informacji sektora publicznego. Definicja ustawowa odbiega od powszechnego rozumienia pojęcia ponowności. W ramach definicji pojęcia ponownego wykorzystywania można wyodrębnić element operatywny „wykorzystywania”, świadczący o jego użytkowym charakterze. Samo tylko posiadanie informacji to nie jej wykorzystywanie. W znaczeniu powszechnie przyjętym w języku polskim słowo „ponowny” oznacza wykonany, odbywający się po raz drugi, na nowo, wznowiony, powtórzony, powtórny. Nie każde jednak wykorzystywanie w rozumieniu ustawy powinno być ponownym wykorzystywaniem w omawianym znaczeniu powszechnym. Ponownym wykorzystywaniem powinno być więc tylko takie użycie informacji sektora publicznego, które nie jest powiązane z wykonywaniem zadania publicznego.

► Anonimizacja. U.o.d. zawiera pojęcie anonimizacji, które odnosi się do procesu stosowanego także na gruncie u.d.i.p., mimo iż ta ustawa takiej instytucji wprost nie przewiduje. Pod tym pojęciem należy rozumieć proces zmiany informacji sektora publicznego w informacje anonimowe, które nie odnoszą się do zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, lub proces zmiany danych osobowych w dane anonimowe w taki sposób, że identyfikacja osoby, której dane dotyczą, nie jest już możliwa.

W uzasadnieniu do u.o.d. wskazano, że anonimizację danych należy przeprowadzić wówczas, kiedy informacje sektora publicznego nie mogą być przekazane z uwagi na ograniczenie ze względu na ochronę danych osobowych (brak podstaw legalizujących przetwarzanie). W tym zakresie skorzystać można z materiału opracowanego przez Ministerstwo Cyfryzacji Standardu Bezpieczeństwa:

https://dane.gov.pl/pl/knowledgebase/useful-materials/standardy-otwartosci-danych, w którym zawarto zalecenia dotyczące bezpieczeństwa otwierania danych publicznych.

Dokument ten służy zapewnieniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w procesach otwierania danych przez podmioty publiczne. Standard ten obejmuje m.in.: minimalne czynności dotyczące udostępniania danych do ponownego wykorzystywania, grupy danych podlegające nieograniczonemu ponownemu wykorzystywaniu, dane podlegające anonimizacji i pseudonimizacji oraz sposoby doboru technik. Standard bezpieczeństwa jest zalecany do stosowania w Programie otwierania danych na lata 2021–2027.

Idea ustawy o otwartych danych

Założeniem u.o.d. jest możliwość budowania społeczeństwa informacyjnego. Artykuł 1 u.o.d. stanowi, że ustawa określa zasady otwartości danych, zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania oraz podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje.

Informacje sektora publicznego są ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych z zasobami cyfrowymi o dotychczas niewykorzystanym potencjale. Podmioty publiczne wytwarzają, gromadzą lub przechowują ogromną ilość informacji i treści, poczynając od danych statystycznych, gospodarczych lub środowiskowych, przez materiały archiwalne, po zdigitalizowane księgozbiory lub kolekcje dzieł sztuki. Wraz z rewolucją cyfrową istotnie wzrosła wartość tego rodzaju zasobów dla innowacyjnych produktów lub usług wykorzystujących takie dane. Instytucja ponownego wykorzystywania koncentruje się na wykorzystywaniu gospodarczej wartości informacji sektora publicznego, które służą jako materiał wyjściowy (surowiec) do rozwoju nowych produktów i usług. Podczas gdy podmioty publiczne są twórcami, dysponentami i dostawcami oryginalnego materiału (danych), sektor prywatny odgrywa istotną rolę jako uczestnik i pośrednik procesu przetwarzania informacji między źródłem danych (podmiot publiczny) a końcowym użytkownikiem. Poza celami gospodarczymi związanymi z napędzaniem innowacji i kreatywności, które stymulują wzrost gospodarczy, możliwość ponownego wykorzystywania informacji wzmacnia również pozycję obywateli, wspierając tym samym demokrację uczestniczącą oraz promuje przejrzystą, odpowiedzialną i wydajniejszą administrację, funkcjonującą w sposób znacznie bardziej transparenty i efektywny.

Szczególnie istotne jest przy tym rozróżnienie pomiędzy realizacją prawa dostępu do informacji publicznej, regulowanego przez u.d.i.p., a eksploatacją (ponownym wykorzystywaniem) informacji sektora publicznego.

Zwiększenie liczby danych sektora publicznego dostępnych do ponownego wykorzystania, w tym zwiększenie podaży danych wartościowych, może wywołać wiele pozytywnych skutków dla innowacyjności gospodarki i jakości życia społeczeństwa. Sektor publiczny posiada ogromne zasoby cennych informacji w wielu obszarach, jak np. dane o mobilności, dane meteorologiczne, ekonomiczne czy finansowe, które mogą być następnie wykorzystywane do tworzenia nowych, innowacyjnych produktów i usług.

Odmienny cel

W poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie o relację obu ustaw przede wszystkim należy wskazać, że odmienny jest cel tych regulacji.

► U.d.i.p. służy kontroli społecznej: obywatele mogą pytać przedstawicieli władzy o to, w jaki sposób władza ta rządzi.

► U.o.d. także służy kontroli władz publicznych i zapewnieniu przejrzystości działania tych władz, jednak celem głównym jest zapewnienie dostępu do danych publicznych, które mogą być przez innych (spoza kręgu podmiotów władzy publicznej) wykorzystywane do celów komercyjnych. Służy ona zrealizowaniu prawa do wiedzy i daje możliwość jej wykorzystania w ekonomicznym wymiarze.

W wyroku NSA z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 605/13) wskazano, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie jest to samo, co prawo do dostępu do informacji, celem dostępu do informacji publicznej jest bowiem kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Obie ustawy są z pewnością podstawą dla funkcjonowania dobrego społeczeństwa demokratycznego.

Dylemat: na podstawie którego aktu prawnego rozpatrzyć wniosek

O charakterze wniosku decyduje przede wszystkim jego wnioskodawca. W przypadkach wątpliwych organ powinien dopytać wnioskującego o podstawę żądania informacji. Jeżeli nawet wnioskodawca podstawy tej nie wskaże, to organ nie może uchylić się od rozpoznania wniosku. Jeżeli jest to możliwe w okolicznościach danej sprawy, powinien zakwalifikować wniosek jako złożony na podstawie przepisów jednej bądź drugiej ustawy.

Przepisy dotyczące ponownego wykorzystywania nie określają własnych zasad dostępu do informacji. Aktualne jest zatem nadal stanowisko, zgodnie z którym skorzystanie z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej powinno nastąpić wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta, niezależnie już od konkretnego celu.

O tym, który z trybów udostępniania informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku, oraz ocena, do jakiego celu dana informacja publiczna została wytworzona i ma być wykorzystywana. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację.

WSA w Krakowie w wyroku z 31 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 141/16, wskazał, że nie można postawić znaku równości pomiędzy prawem do dostępu do informacji publicznej a prawem do ponownego wykorzystania informacji publicznej, z uwagi na to, że inne są cele udostępniania tych informacji.

Przepisy u.o.d. nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot zobowiązany nie może więc pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samodzielnie ustalając, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej (i pozostawiając go bez rozpoznania w konsekwencji niespełnienia warunków formalnych wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego) – o ile zamiar i cel ponownego jej wykorzystania nie wynikają wprost z treści wniosku. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p., czy też o ponowne jej wykorzystanie.

WSA w Krakowie w przywołanym wyroku (z 31 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 141/16), na kanwie rozpoznawanej sprawy wskazał również, że jeśli celem wykorzystania informacji jest potrzeba wykorzystania tej informacji w pracy dziennikarskiej (co w przypadku rozpoznawanej sprawy nie wynikało z wniosku), nie oznacza to automatycznie, iż będzie chodzić o jej wykorzystanie w celach innych niż pierwotny publiczny cel, do którego została wytworzona. Każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone.

Każda informacja publiczna jest jednocześnie informacją sektora publicznego, ale nie zawsze każda informacja sektora publicznego będzie stanowić jednocześnie informację publiczną.

Przepisy o ponownym wykorzystywaniu nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 u.o.d.). ©℗