Co zrobić, gdy skarbnik odwołany, a upoważnienia wydane przez niego pozostają w mocy

Skarbnik w naszej gminie został odwołany. Czy wydane przez niego upoważnienia do czynności prawnych związanych z zaciąganiem zobowiązań zachowują ważność? Co powinna zrobić gmina, jeśli chce je wycofać, zanim zostanie wyłoniony następca skarbnika?

Odwołanie skarbnika gminy nie oznacza automatycznego wygaśnięcia upoważnień, których udzielił on innym pracownikom. Zachowują one ważność.

Szczególna rola

Szerokie prerogatywy skarbnika gminy określono w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W art. 54 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej „głównym księgowym”, jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

1) prowadzenia rachunkowości jednostki;

2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;

3) dokonywania wstępnej kontroli:

a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Z kolei w art. 54 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego).

Uzupełnieniem wskazanych kompetencji są przepisy zawarte w art. 46 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g). Wynika z nich, że „oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą”. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, to do jej skuteczności jest potrzebna kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Natomiast skarbnik gminy, który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.

W art. 262 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.

Stanowiska RIO

Przepisy nie regulują jednak innych stanów faktycznych niż te związane z losem upoważnienia, którym dysponuje dana osoba po odwołaniu skarbnika z funkcji wykonywanej w jednostce. W tym zakresie warto przywołać stanowiska prezentowane przez regionalne izby obrachunkowe, które weryfikują prawidłowość gospodarki finansowej jednostek samorządowych m.in. z uwzględnieniem zaciągania zobowiązań i stosowania kontrasygnaty. Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko zawarte w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 24 maja 2023 r. (znak WA 4120-20/2023, www.bip.lodz.rio.gov.pl). W piśmie podano, że upoważnienie pracownika nie wygasa z dniem odwołania skarbnika.

Podane wyżej stanowisko nawiązuje do innego pisma RIO w Łodzi (z 14 września 2021 r., znak WA 4120-26/2021-w), gdzie dodatkowo podano, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268 kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiadające mu przepisy ustaw samorządowych obowiązują do czasu ich odwołania przez piastuna organu, który ich udzielił, bądź jego zastępcę, a więc niezależnie od zmiany personalnej na stanowisku. Dodatkowo z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2819/12) wynika aspekt celowościowy, związany z koniecznością zachowania ciągłości funkcjonowania jednostki i uchronienia jej przed paraliżem.

Jak cofnąć

Odrębną kwestią jest odwołanie upoważnień, co nie zostało uregulowane w sposób jednoznaczny w kontekście braku obsady stanowiska skarbnika. Uwarunkowania prawno-systemowe dają jednak podstawy do wniosku, że odwołanie takiego upoważnienia jest możliwe przez pracodawcę. W przypadku urzędu gminy wykonywanie uprawnień pracodawcy przynależy do wójta gminy. Jego kierownicza rola w tym zakresie wynika m.in. z art. 33 u.s.g., gdzie postanowiono, że wójt wykonuje zadania z pomocą urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Natomiast w art. 33 ust. 5 u.s.g. postanowiono, że „kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.). Z tego artykułu wynika m.in., że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2 u.p.s., wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) ‒ wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego ‒ wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2.

Skoro więc wójt gminy wykonuje zadania pracodawcy wobec pracowników urzędu, to w ten zakres wchodzi m.in. kształtowanie zakresu obowiązków tych pracowników. W konsekwencji wójt gminy jest władny modyfikować zakres obowiązków pracowników, a przejawem tego może być w szczególności odwołanie pewnych uprawnień pracowniczych. Jest to skorelowane z powinnością respektowania przez pracownika poleceń pracodawcy dotyczących wykonywania zadań pracowniczych.

Podsumowując: w obowiązujących uwarunkowaniach prawnych odwołanie skarbnika nie oznacza automatycznego wygaśnięcia upoważnienia, którego udzielił innemu pracownikowi. Upoważnienie to może jednak zostać odwołane przez wójta gminy wykonującego zadania pracodawcy i zwierzchnika służbowego ‒ w stosunku do każdego pracownika urzędu. ©℗