Pracownikom samorządowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wciąż sprawia problemy interpretacyjne. Pytań jest wiele, a dotyczą one niekiedy tak podstawowych kwestii, jak wskazanie podmiotu, na którym ciąży obowiązek wnoszenia opłat. Okazuje się również, że szczególnie kłopotliwym zobowiązanym dla wielu organów samorządowych są spółdzielnie mieszkaniowe.
ODPOWIEDŹ Ustalenie liczby mieszkańców w lokalu na podstawie statystycznego zużycia wody jest dopuszczalne. Stosownie do art. 6o ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 877; dalej: u.u.c.p.g.) wydanie decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest możliwe m.in. wtedy, gdy deklaracja budzi uzasadnione wątpliwości co do zawartych w niej danych. Przepis formułuje jednocześnie wskazówki dla organu, określając, że przy wydawaniu takiej decyzji należy brać pod uwagę m.in. dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki.
Jeżeli w gminie obowiązuje metoda wymiaru opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, to można przyjąć, że w pierwszej kolejności organ powinien zweryfikować, czy dysponuje danymi pozwalającymi na ustalenie liczby mieszkańców. Katalog dowodów w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 180; dalej: o.p.) jest otwarty, a u.u.c.p.g. dodatkowo wskazuje, że w celu weryfikacji złożonych deklaracji organ może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 6o ust. 1a u.u.c.p.g.). W pewnych sytuacjach dostępne dowody mogą jednak nie pozwolić na ustalenie liczby mieszkańców we wszystkich lokalach (choćby dlatego, że aktualność rejestrów, do których organ ma dostęp, z przyczyn od niego niezależnych pozostawia wiele do życzenia). Wówczas może być uzasadnione sięgnięcie właśnie do danych statystycznych dotyczących zużycia wody. Także Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że takie działanie mieści się w ramach wyznaczonych w art. 6o u.u.c.p.g. Określenie ilości zużywanej wody statystycznie przez jednego mieszkańca gminy prowadzi do ustalenia liczby mieszkańców, którzy zamieszkiwali w danym lokalu. Informacje dotyczące zużycia wody mogą być wykorzystane jako dowód pozwalający na dokonanie uzasadnionych szacunków, o których mowa w art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g., a tym samym ustalenie liczby osób zamieszkujących lokal. Taki sposób ustalenia liczby osób należy uznać za wiarygodny i rzetelny. Nie są przy tym uzasadnione zarzuty, że organ, posługując się podobnymi danymi, zmienia metodę wyliczenia wysokości opłaty z odwołującej się do liczby mieszkańców przyjętej w uchwale rady gminy na metodę „wodną”. Działanie organu w podobnych okolicznościach ukierunkowane jest bowiem na szacunkowe określenie liczby osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach i jako takie mieści się w dyspozycji art. 6o u.u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1091/21).
ODPOWIEDŹ Decyzja burmistrza/wójta powinna odnosić się do złożonej deklaracji (i wynikającego z niej zobowiązania do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Nie jest możliwe wydanie decyzji cząstkowej, odnoszącej się do jednego ujętego w niej budynku. Zacznijmy od przypomnienia, że zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje z mocy prawa, a nie przez wydanie decyzji. Taki sposób powstawania obowiązku ma swoje konsekwencje: zasadą jest, że zobowiązany (właściciel nieruchomości) powinien sam obliczyć wysokość opłaty, złożyć deklarację o jej wysokości i dokonywać wpłat na poczet opłaty. W o.p. ustawodawca przesądził, że w przypadku zobowiązania powstającego z mocy prawa przepisy nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dotyczy to również opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ingerencja organu polegająca na wydaniu decyzji jest uprawniona i uzasadniona jedynie wówczas, gdy właściciel nieruchomości nie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Podstawy do tej ingerencji wynikają m.in. z art. 6o u.u.c.p.g., który stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do zawartych w niej danych wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki. Wynika więc z tego, że taka decyzja może być wydana wtedy, gdy w ogóle nie złożono deklaracji albo złożono deklarację nierzetelną. Decyzja zastępuje deklarację dotyczącą opłat. Po jej wydaniu właściciel nieruchomości nie może złożyć nowej deklaracji. Również organ ma ograniczone możliwości kolejnej korekty wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dlatego w sytuacji, w której organ poweźmie informację o okolicznościach faktycznych dotyczących jednego z kilku bloków ujętych w jednej deklaracji i z uwagi na te okoliczności wyda decyzję na podstawie art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g,, kolejna „korekta” wysokości zobowiązania w opłacie – w związku z ujawnieniem nowych okoliczności czy dowodów dotyczących innego bloku – może nastąpić w drodze wzruszenia pierwszej decyzji (wznowienie postępowania na podstawie art. 240 par. 1 pkt 5 o.p.). Możliwa jest też oczywiście zmiana wysokości zobowiązania w przypadku „bieżącej” zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty (w tym stawki opłaty). W takim wypadku sam zobowiązany jest uprawniony złożyć deklarację zmieniającą wysokość zobowiązania określonego decyzją (wniosek z art. 6o ust. 3 u.u.c.p.g.), a jeżeli tego nie uczyni – organ uprawniony jest wydać kolejną decyzję określającą na podstawie art. 6o ust. 1.
Z przepisów wynika również zasada: „jedna nieruchomość – jedna deklaracja”. Generalnie zatem kilka bloków czy osiedli może (powinno) być objętych jedną deklaracją, jeżeli są one częściami składowymi jednej nieruchomości. Przy czym jest wyjątek od reguły: zgodnie z art. 6m ust. 1 ca u.u.c.p.g. dopuszcza się złożenie odrębnych deklaracji dla poszczególnych budynków lub ich części w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, jeżeli poszczególne budynki lub ich części mają przyporządkowane im oddzielne miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. I zasadniczo tylko w takiej sytuacji możliwe jest określenie zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi kilkoma decyzjami w stosunku tego samego właściciela nieruchomości i jednej nieruchomości zabudowanej kilkoma budynkami wielolokalowymi.
ODPOWIEDŹ W zależności od okoliczności obowiązek wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczyć może albo właściciela działek, albo najemcy. Wymiar opłaty w odniesieniu do nieruchomości letniskowych nastręczać może trudności. Należy zawsze potwierdzić, jak taka nieruchomość jest kwalifikowana w świetle prawa miejscowego i czy w ogóle jest objęta systemem opłaty. Wpływ na to może mieć charakter nieruchomości i sposób jej wykorzystywania. W przypadku nieruchomości letniskowych wykorzystywanych całorocznie do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zastosowanie mają zasady ogólne właściwe dla nieruchomości zamieszkanych. W pozostałych sytuacjach nieruchomość letniskowa powinna być traktowana jako nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Oznacza to, że do objęcia jej systemem gminnym konieczne jest m.in. podjęcie przez radę gminy uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności tych, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Istotny jest zatem zakres przedmiotowy uchwały. W tym kontekście można wskazać, że ustawodawca zdaje się rozróżniać nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (w tym takie, na których znajduje się domek letniskowy) oraz nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie (rozumiane jako krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych). W obu przypadkach zastosowanie mogą znaleźć odmienne zasady wymiaru opłaty. W zależności od kwalifikacji do jednej lub drugiej grupy nieruchomość może być w systemie danej gminy albo nie.
Dla organów gminnych trudność sprawia wymiar opłaty w przypadku nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych. W ich przypadku obowiązek ponoszenia opłaty powstaje za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości (art. 6i ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g.). Orzecznictwo przyjmuje, że konieczne jest faktyczne, choćby krótkie, wykorzystywanie nieruchomości w celach rekreacyjnych. Sformułowania „bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości” nie odczytuje się zatem w taki sposób, że ta długość może być zerowa. Podkreśla się, że również w przypadku nieruchomości rekreacyjnych obowiązek w opłacie uzależniony jest od tego, czy na danej nieruchomości w ogóle powstają odpady komunalne (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 156/22).
Charakter nieruchomości letniskowej nie powinien jednak wpływać na sposób określenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek w opłacie. Będzie to w każdym wypadku właściciel nieruchomości w rozumieniu u.u.c.p.g., choć nie zawsze właściciel nieruchomości w sensie cywilistycznym („z księgi wieczystej”). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zarówno właściciel działki, jak i najemca (jako podmiot władający nieruchomością) mogą być zatem podmiotem obowiązku wnoszenia opłaty. W art. 2 ust. 2a u.u.c.p.g. sprecyzowano jednak, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, to obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Obowiązek najemcy potencjalnie wyprzedzałby zatem obowiązek właściciela działki. Wniosek taki dotyczył będzie jednak wyłącznie takiej sytuacji, w której właściciel działki będzie udostępniał ją w najem w całości. Jeżeli na terenie jednej nieruchomości znajduje się wiele domków letniskowych i są one przedmiotem odrębnych umów, to obowiązek wnoszenia opłaty pozostanie przy „cywilistycznym” właścicielu. Wynika to z tego, że NSA prezentuje stanowisko, że interpretując pojęcie właściciela nieruchomości na gruncie u.u.c.p.g., należy przyjąć, że dotyczy ono nieruchomości w rozumieniu art. 46 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 326), rozumianej jako całość (odrębny przedmiot prawa własności – por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1202/21). ©℗