W uchwale dotacyjnej nie powinno być zapisów o zasadach kontroli

Burmistrz chce wspomóc mieszkańców w budowie kanalizacji i w efekcie opracowano projekt uchwały w sprawie dotacji na przyłącza kanalizacyjne. Przewidziano w nim, że warunkiem pozytywnego rozpoznania wniosku jest m.in. przeprowadzenie oględzin w miejscu planowanego zadania, czego potwierdzeniem ma być protokół. Czy to rozwiązanie jest właściwe? Intencją burmistrza jest dokonanie wydatku z uwzględnieniem zasady oszczędności.

By odpowiedzieć na pytanie, przede wszystkim należy się odwołać do ustawy o finansach publicznych, gdzie w art. 44 ust. 3 postanowiono, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Nie ma wątpliwości co do tego, że przepisy obligują jednostki sektora finansów publicznych do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny.

Oszczędność to nie wszystko

Powyższe zasady nie mogą być jednak stosowane w oderwaniu od innych przepisów, które określają zasady postępowania organów administracji. Dotyczy to także organów jednostek samorządu terytorialnego, które odpowiadają za opracowanie projektu określonego aktu władztwa lokalnego i finalnie za jego uchwalenie w formie stosownej uchwały. Inaczej mówiąc: zasada oszczędności nie powinna legalizować działań tych organów, które są sprzeczne z prawem. Właśnie w takim kontekście należy ocenić podane w zapytaniu założenie legislacyjne burmistrza miasta. Projekt uchwały ma w założeniu przewidywać udzielanie dotacji dla mieszkańców na cele związane z dofinansowaniem budowy przyłączy kanalizacyjnych. Takie zamierzenie wpisuje się w szeroko pojęte zadania związane z ochroną środowiska, a skoro tak, to podstawę normatywną do wprowadzenia uchwały stanowią regulacje prawne zawarte w art. 403 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). I tak w art. 403 ust. 4 p.o.ś. postanowiono, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu „na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców;

2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi”.

Zgodnie zaś z art. 403 ust. 5 p.o.ś. „zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały”. Natomiast w ust. 6 postanowiono, że udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Z konstrukcji przywołanych przepisów należy wnioskować, że w zakres upoważnienia ustawowego organu stanowiącego JST nie wchodzi aspekt kontroli sposobu realizacji zadania. Wspomniane w pytaniu oględziny mogą być właśnie rozpatrywane jako jedna z form kontroli.

Co dopuszczalne

Pomocne w ocenie podanego zagadnienia może być stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 14 marca 2023 r. (nr 8.111.2023, www.warszawa.rio.gov.pl). W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru zakwestionował zapisy o treści: „Wnioski spełniające wymogi formalne zostaną poddane ocenie merytorycznej, w toku której mogą zostać przeprowadzone oględziny w miejscu planowanej realizacji zadania. Termin oględzin zostanie ustalony telefonicznie bądź pisemnie z wnioskodawcą. Z oględzin zostanie sporządzony protokół podpisany przez pracowników dokonujących oględzin i wnioskodawcę”. Organ przypomniał, że pod pojęciem oględzin należy rozumieć obejrzenie miejsca, osoby lub rzeczy przez upoważnioną do tego osobę, komisję, wizję. Jak podkreślono, oględziny stanowią formę kontroli, a każda kontrola podmiotu otrzymującego dotację (beneficjenta dotacji) wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Dodatkowo zaznaczono, że zawarte w art. 403 ust. 5 p.o.ś. upoważnienie organu stanowiącego gminy nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji oraz kontroli sposobu wykorzystania dotacji. Kwestie te powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy gminą oraz podmiotem, któremu zostanie udzielona dotacja na podstawie art. 403 ust. 6 p.o.ś. Przypomniano, że elementy umowy określa z kolei art. 250 ustawy o finansach publicznych, gdzie postanowiono, że zarząd JST, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:

1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;

2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;

3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

Warszawska RIO przypomniała również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że zarówno modyfikacja, jak i uzupełnienia regulacji ustawowych przez przepisy gminne są niezgodne z zasadami legislacji. Akty prawa miejscowego bowiem nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99). Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Reasumując, proponowane rozwiązanie legislacyjne jest zatem prawnie wadliwe. Nie ma podstaw, aby w uchwale dotacyjnej wprowadzać zapisy związane z kontrolą realizacji zadania. Zapisy takie można rozważyć w umowie dotacyjnej. ©℗