Stosowanie podwyższonej opłaty za śmieci wobec spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych staje się coraz bardziej powszechne. Te bronią się przed taką praktyką, argumentując, że to odpowiedzialność zbiorowa. Jest już nawet zapowiedź skargi konstytucyjnej.

Wystarczy, że jeden mieszkaniec nie segreguje odpadów, a za jego błędy muszą niejednokrotnie płacić wszyscy. Przykłady kontrowersyjnej odpowiedzialności zbiorowej tylko z ostatnich miesięcy można mnożyć. Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej „Imielin” w Warszawie naliczono podwyższoną opłatę w wysokości 78 tys. zł, zaś mieszkańcy jednego z bloków w Bydgoszczy mają dodatkowo zapłacić 40 tys. zł. Podobne działania podejmowane są w mniejszych samorządach – np. w Legnicy, Radomiu, Prabutach czy Kartuzach (woj. pomorskie). – Było miękkie przymuszanie do segregacji śmieci, czas na twarde decyzje – zapowiedziano zaś niedawno w Gorzowie.

Lokalne władze przyznają, że do wzmożonych kontroli zmuszają ich z jednej strony problemy z samofinansowaniem się systemu gospodarki odpadami, a drugiej – rosnące wskaźniki recyklingu (których niewypełnienie dla samorządów też oznacza konieczność zapłacenia wysokich kar). – Za zeszły rok osiągnęliśmy poziom recyklingu na poziomie 34 proc., a więc więcej niż wymagane 25 proc., ale pomogły nam kompostowniki, czyli odpady kompostowane przez mieszkańców u źródła. Bez poprawy jakości segregacji odpadów będzie nam trudno osiągnąć poziom recyklingu w wysokości 55 proc. już w 2025 r. – podkreśla Edyta Zientarska, kierownik wydziału gospodarki odpadami i ochrony środowiska Urzędu Miejskiego w Kartuzach. Niestety, choć od początku 2022 r. prawo wprawdzie daje spółdzielniom i gminom narzędzie do identyfikacji odpadów i stosowania indywidualnej odpowiedzialności za brak segregacji, to niewiele z nich z tego korzysta. Powód? Nowoczesne pojemniki, które to umożliwiają, kosztują krocie i mają swoich przeciwników, również ze względu na to, że powodują wyłom w funkcjonowaniu całego systemu.

W zgodzie z prawem

Uprawnienie do zastosowania podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, daje radom gmin art. 6k ust. 3. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2797; dalej: u.c.p.g.). Jest ona dość dotkliwa, bo nie może być niższa niż dwukrotność i wyższa niż czterokrotność wysokości stawki podstawowej ustalonej w danej gminie.

opinia eksperta

ikona lupy />
dr Piotr Pałka radca prawny i wspólnik DERC PAŁKA Kancelaria Radców Prawnych / Materiały prasowe

Trudno się dziwić, że członkowie spółdzielni mieszkaniowych są oburzeni faktem, iż w XXI w. nadal stosuje się zasady odpowiedzialności zbiorowej przypominające czasy okupacji. Nakładanie dodatkowych opłat (będących w swej istocie karą) na wszystkich mieszkańców danej nieruchomości w sposób oczywisty koliduje z takimi podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, jak zasada równości wobec prawa i zasada równego traktowania przez władze publiczne. W mojej ocenie art. 6ka ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostaje w sprzeczności z art. 2 oraz 32 ust. 1. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP – w zakresie zobowiązującym właściciela nieruchomości wielolokalowej do ponoszenia odpowiedzialności finansowej poprzez określenie w drodze decyzji (wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) wysokości opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przypomnijmy, w myśl tego przepisu opłatę tę nakłada się za miesiąc lub miesiące, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 ustawy, w przypadku gdy to najemcy lub właściciele poszczególnych lokali nie wywiązują się z obowiązku segregacji odpadów. To właśnie nosi znamiona stosowania odpowiedzialności zbiorowej i jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa oraz zasadą równego traktowania przez władze publiczne. Spółdzielnie są bowiem obciążane rozliczeniami oraz opłatami za odpady nie tylko wytwarzane przez same spółdzielnie, ale również przez mieszkańców. Co więcej, wspólnoty mieszkaniowe i spółdzielnie są zobowiązane do wnoszenia opłat za tych mieszkańców, którzy ich nie uiszczają. Wskazane podmioty nie mają przy tym narzędzi, aby skutecznie wpływać na zachowania mieszkańców, którzy nie wykonują obowiązku selektywnego zbierania odpadów, wskutek czego opłata za ich odbiór jest dużo wyższa niż w przypadku ich selektywnego zbierania.

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowej segregacji to wyłącznie gmina, na podstawie przeprowadzonej kontroli, decyduje, za jaką ilość odpadów będzie zwiększona opłata – czy tylko za ten jeden pojemnik, w którym stwierdzono brak segregacji, czy za wszystkie pojemniki w danej nieruchomości. Ustawodawca pozostawił swobodę decyzyjną organom gminy, co niestety może stwarzać pole do nadużyć ze strony władz samorządowych. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku ustalania okresu, za który gmina będzie dokonywać obliczenia nowej opłaty – czy będzie to jeden miesiąc czy też kilka miesięcy.

W konsekwencji, w przypadku braku segregacji odpadów przez niewielki odsetek mieszkańców danej nieruchomości, wyższe opłaty mogą dotknąć pozostałych lokatorów, całą wspólnotę mieszkaniową bądź spółdzielnię. Jak już wspomniano, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów odznaczających się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Według orzecznictwa TK, biorącego początek w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (sygn. akt U7/87), konstytucyjna zasada równości wobec prawa „polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujący się daną cechą (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”. Kwestionowany przepis nakłada ciężar określonych kosztów, które winny być ponoszone przez podmioty je generujące, na wszystkich mieszkańców.

Ponieważ gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, zgodnie zaś ze stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 22 października 2002 r. (sygn. akt SK39/01) ustawodawca, określając normatywną treść obowiązku podatkowego, powinien to czynić z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i powiązanej z nią ściśle zasady sprawiedliwości społecznej, nie może ostać się przepis, który nakłada na inny podmiot obowiązek ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi niż ten, którego zachowanie doprowadziło do zwiększenia owych kosztów. Byłoby to w społecznym odczuciu niesprawiedliwe i naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, dlatego też niezbędne jest, aby sprawą zajął się np. rzecznik praw obywatelskich, skoro sam ustawodawca jeszcze nie dojrzał do zmiany obecnych zasad.

W przypadku nałożenia kary na spółdzielnię należy skarżyć takie decyzje, a w przypadku wyczerpania drogi sądowej możliwe będzie także złożenie indywidualnie przez ukarany podmiot skargi konstytucyjnej, z uwagi właśnie na brak możliwości stosowania odpowiedzialności zbiorowej.©℗

Oprac. JP

Wątpliwości nie budzi sytuacja, kiedy podwyższona opłata wymierzana jest właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak w przypadku zabudowy wielolokalowej stroną dla gminy czy związku międzygminnego co do zasady nie są poszczególni mieszkańcy, lecz spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe. Eksperci w większości są jednak zgodni, że pod względem prawnym nie ma tutaj mowy o odpowiedzialności zbiorowej. – To one (spółdzielnie lub wspólnoty – red.) składają deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i one uiszczają tę opłatę. One zatem także ponoszą odpowiedzialność w przypadku naruszenia obowiązku prawidłowej selektywnej zbiórki odpadów komunalnych – podkreśla Maciej Kiełbus, partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.

– Warto zauważyć, że podobną sytuację, ale oczywiście na mniejszą skalę, mamy w przypadku budynków jednorodzinnych. Tu również właściciel nieruchomości ponosi opłatę podwyższoną – nawet w przypadku, gdy to nie on, a jeden z jego współdomowników zawinił z niewłaściwą segregacją – dodaje Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy.

Skarga na przepisy

Nawet jeśli przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że gminy mają prawo do naliczania podwyższonych opłat, to odczucia mieszkańców są takie, że stosuje się wobec nich „zbiorową odpowiedzialność”. Niektóre spółdzielnie i ich mieszkańcy próbują się przed nią bronić. – Zgłosiły się dwie osoby, które stwierdziły, że to być może one zawiniły, jest im teraz przykro. Co powinno się zatem zrobić w tej sytuacji, kiedy znalazł się człowiek odpowiedzialny za wyrzucenie odpadów nie do tego pojemnika? Czy jest na to instrument prawny? Czy będzie wznowienie postępowania? Badamy ten wątek – mówi Rafał Januszkiewicz, prezes Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej „Imielin”. W tym przypadku odpowiedzi nie dadzą przepisy u.c.p.g. Ale prawnicy podkreślają, że zastosowanie będą miały regulacje wewnętrzne danego podmiotu. – Zasady dalszego rozliczania takiej opłaty w ramach spółdzielni lub wspólnoty to w praktyce już kwestia wewnętrzna tego podmiotu, a więc to, czy na tę opłatę zrzucą się wszyscy właściciele lokali, czy też wybrani (np. ten, który w praktyce zawinił), nie zależy od gminy tę opłatę nakładającą – wskazuje Mateusz Karciarz.

Jak dodaje, spółdzielnia może odwołać się od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o nałożeniu podwyższonej opłaty do samorządowego kolegium odwoławczego, a w przypadku nieuwzględnienia odwołania w dalszym kroku możliwe jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chociaż w przypadku spółdzielni z Imielina kara 78 tys. zł nie oznacza wielkich wydatków dla mieszkańców (bo ok. 85 zł na lokal, rozłożone w miesięcznych ratach na rok), to jednak spółdzielnia obawia się sankcji za kolejne okresy i złożyła już odwołanie do SKO. Bez względu na rozstrzygnięcie zamierza się zwrócić również w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego. – Uważamy, że przepisy wprowadzające odpowiedzialność zbiorową są bardzo restrykcyjne dla mieszkańców. Dlatego też zdecydowaliśmy, że z pomocą kancelarii pana Piotra Pałki, poprzez rzecznika praw obywatelskich, występujemy ze skargą konstytucyjną – informuje mówi Rafał Januszkiewicz.

Najpierw żółta kartka

Najnowsze orzeczenia NSA wskazują, że dla określenia opłaty podwyższonej nie ma znaczenia, czy nieprawidłowości w segregowaniu odpadów miały charakter incydentalny, czy powtarzały się; nie ważny jest też stosunek liczby stwierdzonych nieprawidłowości do częstotliwości wywozu odpadów. „(…) Podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie” – argumentował NSA w wyroku z 19 maja 2022 r. (sygn. akt III FSK 4930/21). Inną interpretację można znaleźć we wcześniejszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. WSA w Gdańsku w wyroku z 7 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Gd 396/21), odwołując się do uzasadnienia nowelizacji ustawy, która wprowadzała art. 6ka do u.c.p.g., stwierdził, że niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tylko tych właścicieli nieruchomości, którzy notorycznie się od niego uchylają, a nie tych, którzy jednorazowo wybrali błędny pojemnik na odpady. Jednocześnie WSA uznał, że nie da się wskazać, jaka liczba stwierdzonych przypadków niesegregowania odpadów może zostać uznana za uporczywe nieprzestrzeganie tej zasady bez odniesienia do częstotliwości, z jaką świadczona jest usługa wywozu odpadów.

Gminy, po zgłoszeniu nieprawidłowości przez firmy odbierające odpady komunalne, najczęściej w pierwszej kolejności starają się ostrzegać spółdzielnie i ich mieszkańców, naklejając specjalne oznaczenia na pojemniki lub worki. – U nas jest taka procedura, że jeśli jest zła segregacja odpadów, to najpierw jest żółta kartka, następnie kartka czerwona i uruchomienie procedury – tłumaczy Edyta Zientarska z Kartuz, gdzie podwyższoną opłatę nałożono raz – na Spółdzielnię Mieszkaniową „Kaszuby”.

Podobnie jest w Prabutach. – Ostrzeżenia były naklejane, głównie tam, gdzie są budynki wielorodzinne. Jak na razie nikomu nie naliczyliśmy opłaty podwyższonej. Cały czas monitorujemy sytuację, firma zgłasza nam takie przypadki – relacjonuje Natalia Dąbrowska z Urzędu Miasta i Gminy w Prabutach.

Prezes spółdzielni z Imielina uważa, że sprawdzana powinna być nie tylko nieprawidłowa segregacja, ale również jej skala w danej frakcji. – W różnych krajach Europy są różne poziomy dopuszczalnej ilości zanieczyszczeń danej frakcji, którą wygenerują mieszkańcy. Jest oczywiste, że nigdy w 100 proc. dana frakcja nie będzie czysta. Każda przepuszczana jest przez linię sortowniczą w zakładach przetwarzania odpadów. Logiczne jest zatem wprowadzenie prawnych rozwiązań pozwalających mieszkańcom na jakiś procent zanieczyszczeń. W Polsce tak nie jest – ocenia Rafał Januszkiewicz z warszawskiego Imielina.

Kosztowna identyfikacja

Pozornie rozwiązaniem problemu „zbiorowej odpowiedzialności” mogłoby być zastosowanie przez spółdzielnię i gminę uprawnień z art. 2a u.c.p.g. Pozwala on na stosowanie przez właściciela nieruchomości – w uzgodnieniu z gminą – systemów umożliwiających identyfikację odpadów komunalnych wytwarzanych w poszczególnych lokalach w budynkach wielolokalowych. Mateusz Karciarz zwraca jednak uwagę, że indywidualizacja rozliczeń powoduje wprawdzie, że osoba przyłapana na braku segregacji zapłaci podwyższoną opłatę, ale tylko za siebie. A to niekorzystne rozwiązanie z punktur widzenia gminy. – A co w takiej sytuacji z wyższymi kosztami zagospodarowania całego pojemnika? Istotą opłaty podwyższonej jest nie tylko ukaranie za niewłaściwe zachowanie, ale również pobranie środków na zagospodarowanie zanieczyszczonej frakcji odpadów – przypomina ekspert.

Jeszcze większym kłopotem dla gmin mogą się okazać koszty inwestycji w takie systemy. W inteligentne śmietniki – pozwalające przypisać ilość i rodzaj generowanych odpadów do konkretnego lokalu – zainwestował Świebodzin. Sześć zestawów takich pojemników to jednak wydatek prawie 13,5 mln zł, z czego wkład samorządu wyniósł nieco ponad 2 mln zł, a pozostałą kwotę uzyskano z Rządowego Funduszu Polski Ład – Program Inwestycji Strategicznych. – W tym wszystkim powinna być gdzieś granica rozsądku. Musimy patrzeć na dobro mieszkańca i każdą złotówkę obejrzeć dwa razy, zanim ją wydamy – komentuje Rafał Januszkiewicz.

Zadanie dla spółdzielni

Identyfikacja odpadów i uiszczanie opłat przez poszczególnych mieszkańców, a nie spółdzielnie, mogłaby być traktowana jako wyraz zasady „zanieczyszczający płaci”, wedle której każdy z osobna wytwórca odpadów powinien ponosić koszty współmierne do generowanego zanieczyszczenia – ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów. Nie wszyscy jednak uważają to za słuszny kierunek.

– Trudno wyobrazić sobie racjonalny i sprawny, obejmujący wszystkich wytwórców, system wymiaru i poboru daniny publicznej oparty na zasadach ekwiwalencji w czystej postaci: płaci tylko ten, kto korzysta, i tylko tyle, na ile korzysta. Jednostkowe ustalenie tej ekwiwalentności, ze względu na trudności związane z identyfikacją faktycznych beneficjentów oraz zakresu odnoszonych indywidualnych korzyści, wydaje się niemożliwe – mówi urzędniczka zajmująca się wymierzaniem opłat za gospodarowanie odpadami w jednej z dużych gmin. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na art. 6r ust. 2d u.c.p.g., który wprost wskazuje, że ekwiwalentem opłaty pobranej przez gminę jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych właścicielom nieruchomości, a nie wytwórcom odpadów. Pójście w stronę upowszechnienia identyfikacji odpadów i indywidualizacji opłat wymagałoby więc przebudowy całego systemu.

– Uważam raczej, że powinniśmy się skupić na edukowaniu mieszkańców i wyjaśnianiu im konsekwencji ich niewłaściwego działania, natomiast dodatkowe kroki powinny podejmować już we własnym zakresie wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe – podkreśla Mateusz Karciarz. Tak stało się chociażby na warszawskim Imielinie, gdzie wiaty śmietnikowe są zamykane, a mieszkańcy otwierają je za pomocą specjalnych chipów, a dodatkowo wprowadzono również monitoring. – Dzięki temu wzrasta bezpieczeństwo, ludzie są z tego zadowoleni, ale wzrasta też jakość selekcji – podkreśla Rafał Januszkiewicz. ©℗