Nasza gmina chce skorzystać z rządowego programu odbudowy zabytków. Aby jak najszybciej uruchomić przyznane środki, wójt opracował projekt uchwały, która ma zostać podjęta do połowy marca. Przewidziano w niej wiele rozwiązań, w tym stawkę dotacji do 98 proc., objęcie dotacjami podmiotów gospodarczych (bez zgłoszenia do UOKiK), a także przygotowano wzór umowy dotacji. Czy taka koncepcja wprowadzenia ww. programu jest słuszna?

Analizę podanego zapytania należy przeprowadzić zarówno z uwzględnieniem uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów z 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków (zwany dalej uchwałą RM), jak i przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.o.z.). I tak zgodnie z par. 3 ust. 2 uchwały RM z rządowego programu mogą skorzystać gminy, powiaty i województwa, które mogą wnioskować o:
„1. finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków, lub znajdującym się w ewidencji zabytków wskazanej w art. 22 ustawy o ochronie zabytków, do którego tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego posiada wnioskodawca lub jednostka organizacyjna zaliczana do sektora finansów publicznych, podlegająca wnioskodawcy;
2. udzielanie przez wnioskodawcę dotacji, o której mowa w art. 81 ustawy o ochronie zabytków, na nakłady konieczne, określone w art. 77 ustawy o ochronie zabytków, na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków, lub znajdującym się w ewidencji zabytków wskazanej w art. 22 ustawy o ochronie zabytków”. [ramka]
Termin wydłużono
Początkowo nabór wniosków do programu odbudowy zabytków miał się zakończyć 31 stycznia br. Rząd jednak zdecydował się przedłużyć ten termin do 17 marca. Program jest realizowany poprzez promesy inwestycyjne udzielane przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Bezzwrotne rządowe wsparcie JST mogą przeznaczyć na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych dotyczących zabytków wpisanych do rejestru. Dofinansowanie z programu może wynieść maksymalnie 98 proc. wartości inwestycji, a minimalny wkład samorządów to jedynie 2 proc. Wnioskodawcy mogą starać się o wsparcie w jednej z trzech kategorii: do 150 tys. zł; do 500 tys. zł oraz do 3,5 mln zł. ©℗

Ważne odesłanie

Uchwała RM nawiązuje więc wprost do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym do art. 81 tej ustawy, który z kolei stanowi delegację ustawową do wprowadzenia uchwały dotacyjnej przez JST. Dla przypomnienia, z ww. artykułu wynika – po pierwsze – że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Po drugie, dotacja może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Przytoczenie ww. przepisów jest o tyle istotne, że stanowią one wspólny mianownik dla jednostek samorządowych w kontekście zalegalizowania i wdrożenia procedury uruchomienia środków, które samorządy uzyskają z BGK. Z problemem wdrożenia wiąże się zaś m.in. poruszona w zapytaniu kwestia przyjęcia przez dany samorząd odpowiedniej formy prawnej sankcjonującej dystrybucję środków, co w praktyce sprowadza się do wyboru jednej z form – uchwała/zarządzenie. Rzecz jasna uchwała to forma prawna zarezerwowana dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady), natomiast zarządzenie – to forma prawna powszechnie wykorzystywana przez organ wykonawczy ww. jednostki (w gminie – wójt gminy). Analizując ten aspekt, trudno w sposób jednoznaczny opowiedzieć się za jedną z ww. form, aczkolwiek istnieją argumenty przeważające za zastosowaniem formy uchwały. Świadczy o tym treść ww. przytoczonego par. 3 ust. 2 pkt 2 uchwały RM, gdzie odwołano się wprost do art. 81 u.o.z.o.z. Skoro więc odesłanie nastąpiło do tego przepisu, to regulacja ta daje wyłączną kompetencję do ustalenia zasad udzielania dotacji dla organu stanowiącego tej jednostki, a nie dla organu wykonawczego. W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21), w którym zaakcentowano, że ww. art. 81 ust. 1 u.o.z.o. stanowi materialno-prawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Zatem wtórnie można wnioskować, że ustalenie zasad powinno przybrać formę uchwały. Założenie to jest tym bardziej uzasadnione, że co do zasady we wszystkich przypadkach dotacji (np. w zakresie ochrony środowiska, sportu, placówek opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 czy placówek przedszkolnych i szkolnych) wyłączną kompetencję do uruchomienia dotacji posiada organ stanowiący. Ponadto w kontekście konstrukcji budżetu JST w zakresie odnoszącym się do dotacji wyłączność legislacyjną ma organ stanowiący. Przykładowo w art. 214 pkt 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, że w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Konkretyzacja nie zawsze

Kolejna kwestia, która została poruszona w zapytaniu, ma związek ze sposobem ustalenia poziomu (wysokości) dotacji. W tym zakresie warto przytoczyć par. 4 ww. uchwały RM, gdzie postanowiono, że dofinansowanie – z zastrzeżeniem ust. 2 – z programu:
„1. może być przyznane w wysokości nie wyższej niż 98 proc. dotacji, o której mowa w ar. 3 ust. 2 pkt 2, albo wartości zadania inwestycyjnego rozumianej jako całkowita łączna wartość wynagrodzenia wykonawcy za wykonanie zadania inwestycyjnego, w tym wartość ceny dostaw określonych w umowie lub umowach mających na celu realizację zadania inwestycyjnego;
2. może być przyznane wyłącznie w przypadku posiadania przez wnioskodawcę udziału własnego na realizację zadania inwestycyjnego, o którym mowa w par. 3 ust. 2, w wysokości nie niższej niż różnica między poziomem wartości takiego zadania a poziomem dofinansowania z Programu albo w wysokości nie niższej niż różnica między wartością dotacji określonej w par. 3 ust. 2 pkt 2 a wysokością dofinansowania z Programu;
3. jest wypłacane na podstawie promes, o których mowa w art. 69a ust. 1 ustawy, po zakończeniu realizacji zadania inwestycyjnego lub jego wydzielonego etapu;
4. może być przyznane wyłącznie na realizację zadań inwestycyjnych, dla których na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie z Programu nie ogłoszono postępowań mających na celu wyłonienie wykonawcy lub wykonawców”.
Przytoczone wyżej warunki pozostawiają więc „otwarte” progi dofinansowania, o czym świadczy użycie sformułowania „nie wyższej niż 98 proc. dotacji”. Powstaje więc wątpliwość, czy taki zapis ma w uchwale pozostać, czy jednak należałoby go skonkretyzować. Kwestię tę można ocenić w różny sposób, aczkolwiek istnieją poważne argumenty za powieleniem w uchwale zapisów z rządowego programu. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 8 lutego 2023 r. (nr 6/265/2023), która dotyczyła ww. programu. W rozstrzygnięciu tym nie zakwestionowano sposobu określenia wysokości dotacji przez radę miasta, a tym samym zaaprobowano zapis powielony z programu. Wydaje się, że założenie to jest słuszne, bo program posiada rozwiązania elastyczne, a jednocześnie nie ma jednoznacznych przesłanek, aby ww. poziom konkretyzować, tym bardziej że są to środki zewnętrzne – niepochodzące z budżetu samorządowego – a ich przyznanie odbywa się w warunkach specjalnych promes. Zatem z punktu widzenia JST w opisywanej sprawie rozwiązaniem znacznie bezpieczniejszym jest uwzględnienie zapisów wynikających z postanowień z programu. Warto dodać, że w przypadku uchwały dotacyjnej finansowanej środkami z budżetu samorządowego koncepcja byłaby już zgoła odmienna, bowiem dotychczasowe stanowiska regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych wymagają konkretyzacji dotacji. We wspomnianym wyżej wyroku NSA m.in. stwierdzono, że: „Na podstawie powyższej delegacji ustawowej organ stanowiący gminy zobowiązany był do określenia zasad przyznawania dotacji dla wszystkich podmiotów spełniających warunki określone w ustawie o ochronie zabytków. Tymczasem użyte przez Radę Miejską S. sformułowanie, że kwota dotacji «nie może przekraczać 100% nakładów koniecznych» nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w Uchwale jest nieścisłe, ponieważ wskazuje jedynie górną granicę wysokości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji od tej granicy w dół (…)”.

Potrzebna opinia UOKiK lub ministra

Wątpliwości może budzić również kolejna kwestia sygnalizowana w zapytaniu, a związana z trybem opiniowania uchwały dotacyjnej przez prezesa UOKiK. W istocie chodzi tu o to, czy projekt, czy też sama uchwała dotacyjna powinny być zgłoszone ww. podmiotowi w trybie konsultacji. Warto przypomnieć, że źródłem takiej powinności jest – co do zasady – art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Z regulacji tych wynika, że projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis podlega wyłącznie zgłoszeniu prezesowi UOKiK, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy. Przy czym projekt programu pomocowego przewidujący udzielanie pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie podlega wyłącznie zgłoszeniu ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy.
W tym kontekście warto ponownie odnieść się do przytoczonego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w Poznaniu, bowiem w jego treści również analizowano aspekt dotyczący właśnie ww. trybu opiniodawczego. Organ nadzoru stwierdził, że badana uchwała rady miejskiej została podjęta z naruszeniem ww. art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wymaga jednak podkreślenia, że organ nadzoru stwierdził jedynie nieistotne naruszenie prawa (a nie istotne), a to z tego względu, że miasto podjęło szybkie działania w celu korekty pierwotnej uchwały i poddało opiniowaniu podjętą (nową) uchwałę, mimo że opiniowaniu powinien podlegać jej projekt. Zatem należy wnioskować, że uchwała dotacyjna wdrażająca rządowy program również powinna podlegać ww. trybowi konsultacyjnemu. Naruszenie tego obowiązku może zaś skutkować interwencją nadzorczą ze strony regionalnej izby obrachunkowej.

Rada nie stanowi o wzorze umowy

Ostatnia z sygnalizowanych kwestii w uchwale dotacyjnej zapisów odnosi się do wzorca umowy dotacyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych zgodnie oceniano ten aspekt jako pozostający poza zakresem ustawowego upoważnienia z art. 81 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przykładem może być uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 21 września 2021 r. (nr XXII/79/2021). Otóż stwierdzono w niej, że „ustawodawca nie przypisał Sejmikowi kompetencji do kreowania elementów umowy. To organ wykonawczy w oparciu o art. 250 ustawy o finansach publicznych podpisuje umowę z beneficjentem, mając na uwadze treść tego przepisu. Dotacje na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (w tym określenia jej wysokości) udziela organ stanowiący samorządu województwa, który nie posiada upoważnienia do delegowania tego uprawnienia na organ wykonawczy, poprzez ujęcie w treści umowy mechanizmów umożliwiających kształtowanie kwoty dotacji przez strony umowy dotacyjnej”. Warto odnotować, że podobne wnioski wynikają z ww. uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowe w Poznaniu z 8 lutego 2023 r. (nr 6/265/2023).
Podsumowując, przedstawioną w zapytaniu propozycję legislacyjną należy uznać za właściwą, jeśli chodzi o formę prawną wdrożenia rządowego programu i określenie wysokości dotacji, natomiast zaniechanie trybu konsultacyjnego projektu uchwały z UOKiK oraz ustalenie wzorca umowy dotacji w projekcie należy ocenić krytycznie.©℗
Podstawa prawna:
art. 77, art. 81 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840; dalej u.o.z.o.z.).
art. 214 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414.)
ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 743; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 807 ).