Skarbnik jest w ostatnim czasie nieobecny (przebywa na zwolnieniu lekarskim). Czy podczas jego nieobecności burmistrz miasta może udzielić głównemu księgowemu urzędu miasta upoważnienia do kontrasygnowania oświadczeń woli związanych z zobowiązaniami finansowymi?

Nie, w przypadku nieobecności skarbnika burmistrz miasta nie może udzielić głównemu księgowemu urzędu miasta upoważnienia do kontrasygnowania oświadczeń woli związanych z zobowiązaniami finansowymi. Takiego upoważnienia może dokonać jedynie skarbnik. Wynika to z obowiązujących przepisów.

Podzielone zadania

Specyfikę i zakres zadań przypisanych do stanowiska głównego księgowego określono w art. 54 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). W jego ust. 1 postanowiono, że głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej „głównym księgowym”, jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:
1) prowadzenia rachunkowości jednostki;
2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;
3) dokonywania wstępnej kontroli:
a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.
Z tego samego artykułu wynika również, że w celu realizacji swoich zadań główny księgowy ma prawo:
1) żądać od kierowników innych komórek organizacyjnych jednostki udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, a także udostępnienia do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień;
2) wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, zgodnie z którym mają być wykonywane przez inne komórki organizacyjne jednostki prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej (art. 54 ust. 7 u.f.p.).
Ponadto art. 54 ust. 8 u.f.p. stanowi, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego).
Z powyższych regulacji należy wnioskować, że status i znaczenie głównego księgowego (skarbnika) są kluczowe dla „finansowego” funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego.

Przepisy i orzecznictwo

W kontekście podanego stanu faktycznego należy także odnotować inne regulacje prawne uszczegółowiające niektóre z kompetencji skarbnika. W art. 262 ust. 1 u.f.p. postanowiono, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. W ust. 2 zastrzeżono, że w gminie powyższych czynności prawnych dokonuje odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ponadto dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.
Uzupełnienie powyższych przepisów stanowią regulacje zawarte w ustawach samorządowych. W przypadku gminy będzie to ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W art. 46. u.s.g. m.in. postanowiono, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie, albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.
W orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych akcentowano dotąd (por. orzeczenie z 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt BDF1.4800.78.2017), że skarbnik otrzymał pozycję kontrolera, w zakresie gospodarki finansowej, w stosunku do wszystkich operacji prowadzonych w ramach budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawidłowe wykonywanie powyższych zadań przez skarbnika ma zapobiegać zaciąganiu zobowiązań oraz ponoszeniu wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, tym samym chroniąc ład finansów publicznych.

Przeniesienie uprawnienia

Z punktu widzenia stanu faktycznego opisanego w pytaniu kluczowe jest to, że tylko skarbnik jest ustawowo uprawniony do „przeniesienia” uprawnienia do kontrasygnowania umów mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych na inną osobę. W konsekwencji nie ma w tym zakresie uprawnień burmistrz miasta. Na te aspekty zwracano uwagę w wystąpieniach pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych. Przykładem może być wystąpienie pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 8 października 2021 r. (znak RIO-KF-4104-21/2021, www.bip.bydgoszcz.rio.gov.pl). Izba ustaliła m.in., że w jednej z gmin w okresie nieobecności skarbnika doszło do powierzenia głównemu księgowemu urzędu gminy obowiązków w zakresie kontrasygnowania oświadczeń woli mogących skutkować powstaniem zobowiązań finansowych gminy. Takie działanie w jej ocenie stanowiło „naruszenie przez burmistrza kompetencji skarbnika gminy”. Dalej podkreślono, że „skarbnik gminy posiada wyłączne kompetencje do udzielania innym osobom upoważnienia w powyższym zakresie”. W zaleceniu pokontrolnym nakazano, aby zaprzestać powierzania pracownikom urzędu gminy obowiązków dotyczących kontrasygnowania oświadczeń woli mogących skutkować powstaniem zobowiązań finansowych gminy w okresie nieobecności skarbnika gminy. ©℗
Podstawa prawna
art. 54, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 46 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)