Mechanizm wspólnej obsługi przewidziano w art. 10a–10d ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W art. 10a u.s.g. postanowiono, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:
1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) gminnym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego
– zwanymi dalej „jednostkami obsługiwanymi”.

Przekazanie kompetencji

Zgodnie z art. 10b u.s.g. wspólną obsługę mogą prowadzić: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (zwane dalej „jednostkami obsługującymi”). Ponadto rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w przytoczonym wyżej art. 10a pkt 1 (czyli jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych), „określa, w drodze uchwały, w szczególności:
1) jednostki obsługujące;
2) jednostki obsługiwane;
3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi”.
Przy czym w ust. 3 ww. przepisu dodano, że „jednostki obsługiwane, o których mowa w art. 10a pkt 2 i 3 (czyli m.in. gminne instytucje kultury), mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie”.
Najważniejsze w kontekście zadanego pytania przepisy zawarto w art. 10c u.s.g. W ust. 1 tej regulacji postanowiono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. W ust. 2 podano zaś, że w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2, są one przekazywane w całości.
Znaczenie mają także przepisy zawarte w ustawie o rachunkowości. Na uwagę zasługują art. 4 ust. 3 pkt 1 i pkt 5 tego aktu prawnego, z których wynika, że rachunkowość jednostki obejmuje:
„1) przyjęte zasady (politykę) rachunkowości;
2) prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym;
3) okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów;
4) wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego;
5) sporządzanie sprawozdań finansowych;
6) gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą;
7) poddanie badaniu, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą”.

Co mówi orzecznictwo

W kontekście opisanego w pytaniu stanu faktycznego użyteczne może być ustalenie dokonane w ramach wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z 28 listopada 2022 r. (znak RIO.I.6001-7/22, www.bip.bialystok.rio.gov.pl).
W dokumencie tym stwierdzono m.in., że: „(…) mimo objęcia GOAKiR wspólną obsługą,dyrektor tej instytucji w dalszym ciągu wprowadzał dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz podpisywał sprawozdania Rb-N i Rb-Z”. Na kanwie tych ustaleń regionalna izba obrachunkowa podała, że wydanie dokumentacji opisującej zasady rachunkowości przyjęte w obsługiwanej instytucji kultury, jak również podpisywanie sprawozdań finansowych instytucji – składają się na rachunkowość jednostki, co ma potwierdzenie w ww. przepisach art. 4 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o rachunkowości. Dodatkowo wskazano, że na obowiązek sporządzania sprawozdań obsługiwanych jednostek przez kierownika jednostki obsługującej wskazano wprost w par. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz rozporządzeniu ministra finansów, funduszy i polityki regionalnej z 17 grudnia 2020 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2396; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2431). Natomiast w ramach zalecenia pokontrolnego nakazano, aby wójt gminy (jako kierownik jednostki obsługującej):
  • wydawał dokumentację opisującą przyjęte w instytucji kultury zasady rachunkowości,
  • podpisywał sprawozdania instytucji kultury sporządzane na podstawie ksiąg rachunkowych.
Na koniec warto dodać, że instytucja kultury, która jest jednostką organizacyjną samodzielną wyposażoną w osobowość prawną, w momencie objęcia jej wspólną obsługą niejako traci w pewnym stopniu tę niezależność w zakresie objętym tą obsługą.
Podsumowując: co do zasady instytucja kultury jest jednostką prawnie samodzielną, w odróżnieniu od pozostałych jednostek organizacyjnych samorządu. Natomiast objęcie jej wspólną obsługą powoduje, że określone kompetencje dyrektora tej jednostki przechodzą na jednostkę obsługującą. Może to dotyczyć m.in. spraw związanych z wprowadzaniem zasad rachunkowości w instytucji kultury czy podpisywaniem sprawozdań tej jednostki. ©℗
Podstawa prawna
art. 10a–10c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40)
art. 4 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o rachunkowości z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 12)