Gmina przeznacza co roku w budżecie obowiązkową rezerwę celową na cele kryzysowe, jednak rzadko jest ona u nas wykorzystywana, a są to niemałe kwoty. Czy można wydać tę kwotę na zakup agregatów prądotwórczych, szczególnie że w obecnej sytuacji mogą się pojawić realne zagrożenia w zakresie przerw w dostarczaniu energii elektrycznej?

rozwiń ›
Opisana w zapytaniu rezerwa celowa ma specyficzny charakter, gdyż ma ona związek z zarządzaniem kryzysowym. Podstawy do tworzenia tego typu rezerwy w budżetach jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym (dalej: u.z.k.).

Obowiązek tworzenia

I tak w art. 222 u.f.p. zawarto ogólne przepisy dotyczące rezerw celowych, postanawiając w ust. 2, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe:
1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Jednocześnie w ust. 3 zastrzeżono, że suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Przytoczony wyżej art. 222 ust. 2 pkt 3 u.f.p. wskazuje więc na odrębne ustawy, które przewidują tworzenie rezerw celowych. I takie podstawy normatywne zawarto w art. 26 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, z którego wynika m.in., że finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Dodano w nim, że finansowanie wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie krajowym planuje się w ramach budżetu państwa w częściach, którymi dysponują wojewodowie, minister właściwy do spraw wewnętrznych i inni ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz centralne organy administracji rządowej. Przy czym na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań.
Jaka powinna być wysokość kwoty zaplanowanej w budżecie w ramach rezerwy celowej?
Kwestie związane z wysokością i źródłem rezerwy celowej sprecyzowano w art. 26 ust. 4 u.z.k., postanawiając, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.
Z innych jednostek redakcyjnych ww. art. 26 wynika dodatkowo, że na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa.

Na co można wydać

W praktyce przy stosowaniu powyższych przepisów zawsze pojawiały się wątpliwości – w szczególności co do tego, w jakich sytuacjach dopuszczalne jest wykorzystanie omawianej rezerwy – w wielu samorządach jest to bowiem corocznie całkiem pokaźna kwota. Przepisy tego nie konkretyzują, stąd są różne możliwości interpretacji użytego w ustawie sformułowania „zarządzania kryzysowego”. Tymczasem pole do interpretacji ulega sukcesywnemu rozszerzeniu – co wyraźnie widać m.in. w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych, które często muszą zajmować stanowiska w kontekście zapytań ze strony samorządów. Zapytania te pojawiały się szczególnie często w ostatnich latach, gdy samorządy realizowały zadania związane m.in. z COVID-19, zaś obecnie pytania te są zadawane w kontekście kryzysu ekonomicznego i nowych programów oszczędnościowych (np. związanych z wymogiem oszczędności energii i ewentualnymi jej wyłączeniami).

Definicja sytuacji kryzysowej

Z racji tego, że w większości przypadków problem rozdysponowania ww. rezerwy pojawia się w gminach, warto przypomnieć o pewnych istotnych regulacjach prawnych właśnie w kontekście funkcjonowania gminy. I tak, w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.k. postanowiono, że do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy. Należy zauważyć, że podana regulacja prawna nie stanowi o usuwaniu skutków jakichkolwiek zagrożeń, lecz zagrożeń objętych systemem zarządzania kryzysowego, o czym świadczy sformułowanie „w sprawach zarządzania kryzysowego”. Zgodnie zaś z art. 2 u.z.k. zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na:
  • zapobieganiu sytuacjom kryzysowym,
  • przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań,
  • reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.
Można zatem przyjąć założenie, że w kwestii rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe podstawowe znaczenie ma użyte w art. 2 u.z.k. pojęcie sytuacji kryzysowej, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1 u.z.k. Zgodnie z tym przepisem sytuacja kryzysowa to sytuacja „wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”.

Nie tylko działania naprawcze

W orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentowano, że z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego i możliwość wystąpienia takich zdarzeń czy sytuacji nadzwyczajnych w okresie całego roku budżetowego, ww. rezerwa „powinna być przez jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowywana i wydatkowana wyłącznie na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i utrzymywana w planie wydatków budżetu do końca roku budżetowego, w celu umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego natychmiastowej reakcji w sytuacji wystąpienia sytuacji zdefiniowanych w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym” (por. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze nr 58/2016 z 10 lutego 2016 r.).
Analizując zaś przepisy, warto także zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2009 r. (sygn. akt K 50/07). Wynika z niego, że zarządzanie kryzysowe, będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie – na przygotowaniu do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi. Trybunał wskazał też, że:
  • polega ono także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na odtwarzaniu infrastruktury i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania, oraz
  • zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy.
W wyroku ponadto podkreślono, że: „Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym tworzy system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań, zwłaszcza ze strony organów administracji publicznej i Sił Zbrojnych RP, w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej), w których jednak wymagane jest już wdrożenie specjalnych mechanizmów dla zapewnienia skutecznego monitorowania zagrożeń i podejmowania działań w celu ich eliminacji lub przynajmniej znacznego ograniczenia”.
Jak więc wynika z powyższego, przejawem zarządzania kryzysowego będą nie tylko działania naprawcze, lecz również działania wyprzedzające, czyli mające charakter zapobiegawczy czy prewencyjny.
Jak liczyć termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy?
Jak liczyć termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy?

Zobacz również

Szeroki zakres zadań własnych

Wracając do aktualnej sytuacji, nie można wykluczyć, że w obliczu obecnego kryzysu związanego z rynkiem energii elektrycznej mogą się pojawić realne zagrożenia w zakresie przerw w dostarczaniu energii elektrycznej. Takie sytuacje mogą być zagrożeniem dla realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przez jednostki organizacyjne tych jednostek. Wówczas może pojawić się wątpliwość, czy rezerwa celowa na ww. zarządzenie kryzysowe może zostać wykorzystana na wyprzedzające działania, np. dotyczące zakupu agregatów prądotwórczych, których zadaniem byłoby m.in. podtrzymanie funkcjonowania ww. jednostek w realizacji zadań. Jak wiadomo, spektrum zadań jednostek samorządu terytorialnego jest bardzo szerokie. W przypadku gmin – świadczy o tym przede wszystkim treść art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, w którym postanowiono, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
3a) działalności w zakresie telekomunikacji;
4) lokalnego transportu zbiorowego;
5) ochrony zdrowia;
6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;
6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;
8) edukacji publicznej;
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
11) targowisk i hal targowych;
12) zieleni gminnej i zadrzewień;
13) cmentarzy gminnych;
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;
15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;
16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;
17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;
18) promocji gminy;
19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1327; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1812);
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Jak z tego wynika, ciężar gatunkowy powyższych zadań jest zróżnicowany, ponieważ ustawodawca z jednej strony nakłada na gminy obowiązek realizacji zadań w kluczowych sferach dla lokalnej społeczności (np. pomocy społecznej, utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej edukacji publicznej czy porządku publicznego), z drugiej zaś strony gminy realizują również inne zadania, o mniejszym znaczeniu (w tym promocji czy współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw).

Przygotowanie do opanowania zagrożenia

Nic więc dziwnego, że niektóre JST zastanawiają się, czy wydatkowanie środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe jest dopuszczalne, a jeżeli tak, w jakich uwarunkowaniach jest to możliwe. Pewnych praktycznych wskazówek dla rozważających zakup agregatów prądotwórczych dla podtrzymania funkcjonowania jednostek w realizacji zadań dostarcza pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 5 października 2022 r. (znak NA.III-422-19/2022, bip.rio.opole.pl), w którym nie tylko przywołano wymienione już wyżej regulacje ustawowe, lecz także zwrócono uwagę na kilka dodatkowych aspektów. I tak po pierwsze – zauważono, że zadania własne gminy z zakresu zarządzania kryzysowego mogą polegać na zaplanowanych działaniach, np. w ramach przygotowania do przejmowania kontroli nad potencjalnym zagrożeniem skutkującym ograniczeniami w działaniu właściwych organów.
Po drugie – zwrócono uwagę na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu wprowadzania ograniczeń w sprzedaży paliw stałych oraz dostarczaniu i poborze energii elektrycznej lub ciepła, na podstawie których „ograniczenia mogą być wprowadzone, gdy operatorzy wyczerpią wszelkie dostępne środki służące zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemu elektroenergetycznego – przy dochowaniu należytej staranności” (par. 4). Przy czym w par. 5 zastrzeżono, że „ograniczenia dotyczą odbiorcy energii elektrycznej w zakresie posiadanego przez siebie obiektu, dla którego określona w umowach łączna wielkość mocy umownej wynosi co najmniej 300 kW”, zaś w par. 6 dodatkowo wskazano obiekty, które podlegają ochronie przed wprowadzanymi ograniczeniami.
Po trzecie – zaznaczono, że do zadań własnych gminy należy m.in. utrzymywanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym). Dodano także, że wydatek na taki zakup może zapobiec sytuacji kryzysowej i odpowiednio przygotować jednostkę samorządu terytorialnego do usuwania skutków przerw w dostawach energii elektrycznej.
Finalnie oceniono, że: „środki z rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego mogą zostać przeznaczone przez jednostkę samorządu terytorialnego na zakup koniecznych agregatów prądotwórczych dla jednostek organizacyjnych. Gmina obowiązana jest przy tym przestrzegać przepisów prawa dotyczących wydatkowania środków publicznych”.
Podsumowując, z punktu widzenia zarządzania kryzysowego, które jest związane także z zapobieganiem sytuacjom kryzysowym, co do zasady dopuszczalne będzie przeznaczenie środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe na cele związane z zakupu agregatów prądotwórczych dla jednostek organizacyjnych gminy.
Kto w gminie może zadecydować o przeznaczeniu rezerwy?
Regionalna Izby Obrachunkowa w Opolu w przytoczonym piśmie z 5 października 2022 r. (znak NA.III-422-19/2022) zwróciła też uwagę, że kompetencję do wykonywania budżetu, w tym dysponowania rezerwami, posiada wyłącznie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czyli w gminie będzie to np. wójt. Uprawnienie w tym zakresie wynika zaś z korelacji art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie akcent na kwestię powyższych uprawnień organów wykonawczych położono także w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu nr 7/363/2021 z 24 lutego 2021 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 2010) podkreślono, że: „Podziału rezerwy ogólnej (podobnie jak rezerw celowych) dokonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Dysponowanie rezerwami – przekazane przez ustawodawcę do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego – jest elementem wykonywania budżetu”. ©℗
Podstawa prawna
art. 44, art. 53 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 19, art. 26 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 261; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185)
art. 7, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1561)
par. 4–6 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 listopada 2021 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wprowadzania ograniczeń w sprzedaży paliw stałych oraz dostarczaniu i poborze energii elektrycznej lub ciepła (Dz.U. z 2021 r. poz. 2209)