Znaczna część gmin nie wypełniła obowiązku osiągnięcia wymaganych wskaźników recyklingu odpadów komunalnych za 2020 r. Tak wynika z informacji napływających od wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. W takich sytuacjach na gminy mogą być nakładane kary. Wiele samorządów nurtuje zatem pytanie: czy można pokryć te kary z opłaty za gospodarowanie odpadami. Z analizy przepisów oraz orzecznictwa wynika jednak odpowiedź przecząca. Nie ma podstaw prawnych, aby kary te gmina mogła pokrywać w ramach kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

rozwiń ›
Finansowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest rozwiązaniem specyficznym. Przede wszystkim dlatego, że środki finansowe gromadzone w ramach tego systemu mają charakter tzw. środków znaczonych, a używając języka zaczerpniętego z ustawy z o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) – mieszczą się w obszarze szczególnych zasad wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie z punktu widzenia konstrukcji budżetu znaczenie ma to, że środki te mogą służyć pokryciu planowanego deficytu budżetowego. Ma to uzasadnienie w art. 217 ust. 2 u.f.p., gdzie postanowiono, że „deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach”.

Na co nie można

Zacznijmy zatem od analizy, na co mogą być wykorzystywane pieniądze pochodzące z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Kluczowe znaczenie odgrywają przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; dalej: u.u.c.p.g.). Z art. 6r ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Z tym zastrzeżeniem, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań (art. 6r ust. 1a u.u.c.p.g.). Z kolei ust. 1aa wyraźnie wskazuje, że środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Przepisy dodatkowo wskazują, że środki pochodzące z omawianych opłat gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym.
W praktyce wypełnienie powyżej ustalonych zasad wymaga prawidłowego skalkulowania wysokości stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w danej gminie. Dano temu wyraz w orzecznictwie sądowym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Bk 46/19) wskazano m.in.: „Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy”. Ponadto wskazano, że „Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu”.

Dozwolone przeznaczenie

Uzyskiwanie wpływów z ww. opłaty (w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi) przez gminę wiąże się nierozłącznie z finansowaniem wydatków, przy czym tylko tych wydatków, na które zezwala ustawodawca we wspomnianej wyżej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wydatki te ustawodawca doprecyzował w kolejnych jednostkach redakcyjnych ww. art. 6r u.u.c.p.g. W jego ust. 2 ustalono podstawową zasadę, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu;
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Dodatkowo w art. 6r ust. 2a podano, że z „pobranych opłat gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym”. Z kolei w ust. 2aa postanowiono, że – z tych opłat gmina może pokryć „koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami”.
Natomiast w ust. 2b podano, że gmina może z owych pieniędzy pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach.
Co gminy powinny zrobić z niewykorzystanymi kwotami?
Pieniądze, których nie wykorzystano w danym roku, po prostu przechodzą na rok następny. Tak wynika z art. 6r ust. 2c u.u.p.c.g., który stanowi, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów.

Co mówi orzecznictwo

Z powyższego płynie wniosek, że katalog potencjalnych wydatków, które mogą być finansowane środkami pochodzącymi z opłat za gospodarowaniem odpadami komunalnymi, ma charakter zamknięty. Gmina nie ma więc swobody w wydatkowaniu wspomnianych środków. Potwierdzenie można znaleźć w stanowiskach regionalnych izb obrachunkowych.
Regionalna Izby Obrachunkowej w Gdańsku w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. (znak P.0441/88/46/1/2022; bip.gdansk.rio.gov.pl) odpowiadała na pytanie wójta gminy Przechlewo, który zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie do rodzajów kosztów możliwych do pokrycia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi RIO podkreśliła m.in., że „przywołane wyżej regulacje prawne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza dopuszczalność pokrywania m.in. ww. kosztów obsługi administracyjnej funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, lecz tylko takich, które są bezpośrednio związane z tym systemem. Nie ma jednak podstaw, aby pokrywać z ww. opłat koszty, które są skutkiem braku realizacji przez gminę określonych wymogów wynikających z przepisów ww. ustawy. Są to bowiem koszty nie tyle związane z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi w rozumieniu ww. przepisów art. 6r ustawy, co ściśle powiązane z nieosiągnięciem wymaganego poziomu recyklingu odpadów”.
Wyrok sądu ws. wywozu śmieci w Warszawie. Stołeczne MPO nie dostanie zlecenia bez przetargu
Wyrok sądu ws. wywozu śmieci w Warszawie. Stołeczne MPO nie dostanie zlecenia bez przetargu

Zobacz również
Dalej wskazano, że stanowisko to jest zbieżne z innym stanowiskiem gdańskiej izby – z 12 marca 2020 r. (znak RP.0441/28/13/1/2020; bip.gdansk.rio.gov.pl). W piśmie tym wskazano m.in., że: „Wydaje się, że obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzaniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją opłat. Z uwagi na powyższe, zdaniem tutejszej Izby, koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowanie odpadami obejmują jedynie koszty bieżące, tj. przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, koszty sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego, koszty windykacji i egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami, koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi itp.”.
Finalnie podkreślono, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, aby kary mogły być pokrywane w ramach kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Jeśli gmina jednak przeznaczy

Mogą się jednak zdarzyć przypadki, w których gmina w drodze stosownych zmian w uchwale budżetowej przeznaczy środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu. W takiej sytuacji tego typu zmiany w uchwale budżetowej będą po prostu nielegalne. Jak już wspomniano, dochody i wydatki związane z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi stanowią jeden z elementów składowych budżetu. Z racji zaś tego, że weryfikacja zapisów w uchwale budżetowej jest dokonywana przez właściwą RIO, to może ona podjąć czynności nadzorcze wobec zapisów uchwały budżetowej.
Jeśli RIO stwierdzi, że doszło do nielegalnego ustalenia wydatków, to wszczyna postępowanie nadzorcze, w ramach którego wydawana jest uchwała na podstawie przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej: u.r.i.o.). W art. 12 u.r.i.o. postanowiono, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli zaś organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie tych nieprawidłowości, to kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Ustala przy tym budżet lub jego część dotknięte nieważnością.

Możliwość naprawy błędu

Jednocześnie należy jednak odnotować, że w sytuacji gdy dana jednostka samorządowa naprawi błąd związany m.in. z nielegalnym planowaniem budżetowym, to RIO umarza postępowanie, które wcześniej zostało wszczęte. Jako przykład można przytoczyć stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Kielcach z 26 marca 2020 r. (nr 9/2020; bip.kielce.rio.gov.pl), w którym izba ostatecznie umorzyła postępowanie. Uzasadniła to następująco: „Podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy, w której uwzględnione zostały postanowienia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zawarte dotyczące sposobu i terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości uzasadniają umorzenie postępowania nadzorczego w sprawie uznania uchwały za nieważną”.

Wiele okazji do weryfikacji

Z powyższego należy wnioskować, że to RIO weryfikuje legalność przeznaczania środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzeba dodać, że weryfikacja jest wykonywana nie tylko w ramach sprawdzania bieżących zmian w uchwale budżetowej (postępowania nadzorcze), lecz także np. przy okazji sprawdzania rocznych sprawozdań z wykonania budżetu dane jednostki samorządu terytorialnego (postępowanie opiniodawcze). Chodzi o sprawozdania objęte art. 267 u.f.p., gdzie m.in. postanowiono, że „zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego:
1) sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej (…)”.
Ponadto RIO może weryfikować sposób przeznaczania środków pochodzących z opłat za odpady w toku postępowań kontrolnych, prowadzonych na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (działalność kontrolna). Chodzi tu zasadniczo o przepisy zawarte m.in. w art. 8 u.r.i.o., z którego wynika, że w związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo:
1) żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej;
2) wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych;
3) wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy;
4) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi;
5) wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki;
6) zabezpieczania dokumentów i innych dowodów;
7) wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego;
8) dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych;
9) sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów.
Opisane wyżej zróżnicowane, wielostopniowe formy weryfikowania działalności gmin w zakresie realizacji uchwały budżetowej w zasadzie uniemożliwiają nielegalne wydatkowanie środków z omawianych opłat. Weryfikacja ta odbywa się bowiem na różnych płaszczyznach działalności izb, począwszy od działalności nadzorczej, przez opiniodawczą, aż do działalności stricte kontrolnej.

Wymagane poziomy

Przypomnijmy, jakie są obecnie wymagane od jednostek samorzadu terytirialnego poziomy recyklingu. Przepisy wymagają osiągnięcia określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku niektórych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W art. 3aa u.u.p.c.g. postanowiono, że: „Gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom:
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50 proc. wagowo;
2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70 proc. wagowo”.
Gminy muszą też osiągnąć określony wskaźnik poziomu recyklingu wszystkich odpadów komunalnych. O tym postanowiono w art. 3b u.u.p.c.g., który mówi m.in. że „Gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej:
1) 20% wagowo ‒ za rok 2021;
2) 25% wagowo ‒ za rok 2022;
3) 35% wagowo ‒ za rok 2023;
4) 45% wagowo ‒ za rok 2024;
5) 55% wagowo ‒ za rok 2025;
6) 56% wagowo ‒ za rok 2026;
7) 57% wagowo ‒ za rok 2027;
(…)”.
Jakie sankcje mogą grozić gminie za brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu?
Odpowiedź na to pytanie można znaleźć w art. 9z ust. 2 i 2a u.u.p.c.g. I tak w ust. 2 wskazano, że „gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3aa [nie osiąga poziomów dla wymaganych frakcji odpadów ‒ red.] podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
2) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne”.
Z kolei w art. 9z ust. 2a u.u.p.c.g. wskazano, że gmina, która nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 3b lub art. 3c (czyli nie osiąga wskaźnika recyklingu w odniesieniu do wagi wszystkich odpadów komunalnych), „podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
3) składowania”.
Sankcje te są zatem dotkliwe.

Zawieszenie zapłaty

W praktyce wiele gmin korzysta z możliwości ubieganie się o zawieszenie zapłaty kary, jaką daje art. 9ze u.u.p.c.g. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może złożyć wniosek do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zawieszenie zapłaty kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu przed upływem terminu, w którym ma być ona uiszczona. W przypadku przedstawienia przez gminę udokumentowanego wniosku dotyczącego podjętych działań naprawczych zmierzających do usunięcia przyczyny nałożenia tej kary WIOŚ w drodze decyzji może zawiesić zapłatę kary pieniężnej na okres konieczny do podjęcia działań naprawczych, nie dłuższy jednak niż pięć lat. Po usunięciu przyczyn nałożenia kary pieniężnej kara ta podlega umorzeniu przez WIOŚ w drodze decyzji. Natomiast w przypadku nieusunięcia przyczyn WIOŚ stwierdza w drodze decyzji obowiązek uiszczenia kary wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres zawieszenia zapłaty.
Podsumowując, kwestie związane z recyklingiem odpadów i ewentualnymi skutkami niezachowania wymaganego poziomu tego recyklingu są poważnymi problemami dla gmin. Jako że gminy nie mogą przeznaczyć na ewentualne kary środków nadwyżkowych pochodzących z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, to pozostaje im albo płacenie kar z innych środków, albo staranie się o zawieszenie ich zapłaty, a w niektórych przypadkach nawet o umorzenie. ©℗
Nie ma wyników, WIOŚ przechodzą do działania
Z każdym rokiem gminy zgodnie z przepisami są zobowiązane do osiągania coraz wyższych poziomów odzysku odpadów. Niestety nie zawsze sobie z tym radzą. Na Pomorzu np. spośród 123 gmin w regionie, aż 79 nie osiągnęło w 2020 r. wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie frakcji: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W tej sytuacji pomorski wojewódzki inspektor ochrony środowiska nałożył w tym roku już prawie 3,4 mln zł kar dla gmin, które nie wypełniły obowiązku osiągnięcia wymaganych wskaźników za 2020 r. Jednocześnie 37 gmin nie osiągnęło wskaźników w zakresie innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a 13 gmin nie wypełniło obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. ©℗
Podstawa prawna
art. 217 ust. 2, art. 267 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2414)
art. 3aa, art. 3b, art. 3c, art. 6r ust. 1, 1a, 1aa, 2, 2a, 2b, 2c, art. 9z ust. 2 i 2a, art. 9ze ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519)
ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2127; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2151)
art. 8, art. 12 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1668)