Jak powinien postąpić urząd, gdy otrzymał wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, która znajduje się w publicznie dostępnych portalach prowadzonych przez organy administracji publicznej lub na stronie BIP? Czy zobowiązany jest ponownie ją przygotowywać na potrzeby udostępnienia (np. kopiując udostępnione już publicznie decyzje), czy też wystarczy, aby w odpowiedzi na wniosek wskazał portale prowadzone przez administrację publiczną lub BIP, gdzie te informacje zostały umieszczone? Zagadnienie wyjaśniają radcowie prawni Jacek Murzydło i Magdalena Piotrowska.
Dostęp do informacji o środowisku stanowi niekwestionowane, konstytucyjnie gwarantowane (art. 74 ust. 3 Konstytucji RP) prawo każdego obywatela, podlegające ograniczeniom jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Niestety nie wszystkie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.o.ś.) jednoznacznie precyzują wszystkie uprawnienia wnioskodawców i skorelowane z nimi zobowiązania organów administracji publicznej. W związku z tym pojawiają się liczne wątpliwości na tle stosowania tychże regulacji. Jedna z nich dotyczy właśnie opisanej sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji o środowisku, która jest już publicznie dostępna (np. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej lub na portalu Otwarte dane).
Co mówią przepisy
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.u.i.o.ś. informacje o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzonej przez generalnego dyrektora ochrony środowiska, udostępniane są „na pisemny wniosek o udostępnienie informacji”. Jednocześnie w ustępie drugim przywołanego przepisu ustawodawca przewidział, że bez pisemnego wniosku udostępnia się m.in. „informację niewymagającą wyszukiwania”. Niestety nie zdefiniowano przy tym ani terminu „wyszukiwanie”, ani nie wskazano przesłanek do ustalenia, kiedy informacja takiego wyszukiwania nie wymaga. Konstrukcja z art. 12 ust. 1 u.u.i.o.ś. przypomina tym samym konstrukcję znaną z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której ustawodawca przewidział, że „informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek”. Ten ostatni przepis doczekał się już bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa udostępnienie informacji publicznej w publikatorach wskazanych w ww. przepisie wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5155/21, LEX nr 3380128). Sądy podkreślają przy tym, że przepisu tego nie powinno się interpretować rozszerzająco, a tym samym np. „zamieszczenie (...) żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej podmiotu zobowiązanego nie zwalnia go z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek” (tak wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 560/17, LEX nr 2642530).
Przenosząc powyższe na grunt art. 12 ust. 1 u.u.i.o.ś., można założyć, że intencją ustawodawcy było wyłączenie z wnioskowego trybu udostępniania informacji o środowisku wyłącznie tych informacji, które umieszczone zostały przez generalnego dyrektora ochrony środowiska w bazie danych o ocenach oddziaływania na środowisko.
W odniesieniu zaś do informacji niewymagających wyszukiwania ustawodawca wskazał jedynie, że ich udostępnienie zainteresowanemu jest niezbędne, ale nie wymaga pisemnego wniosku. To oznacza, że może tym samym nastąpić m.in. w drodze wniosku złożonego drogą e-mailową lub telefonicznie.
Istotna treść wniosku
Powróćmy zatem do postawionego na wstępie pytania: czy organ otrzymując wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, którą można znaleźć w publicznie dostępnych portalach prowadzonych przez organy administracji publicznej lub na stronie BIP, zobowiązany jest ponownie ją przygotowywać na potrzeby udostępnienia, np. kopiując udostępnione już publicznie decyzje, czy też wystarczy, że wskaże miejsce, gdzie można tych informacji szukać? Otóż w zależności od sformułowania wniosku, organ może, jak się wydaje, postąpić na dwa sposoby.
► Sytuacja 1: We wniosku jednoznacznie określono, że wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji o środowisku w konkretny sposób i formie (np. przesłania drogą pocztową kserokopii wybranej decyzji).
Proponowane postępowanie: Uznać należy, że organ powinien zrealizować wniosek zgodnie z jego treścią. A zatem, jeśli była to prośba o przesłanie pocztą kopii, to należy ją przesłać. Wskazuje na to jednoznacznie treść art. 15 ust. 1 u.u.i.o.ś., zgodnie z którym „udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku”.
► Sytuacja 2: We wniosku poproszono o udostępnienie informacji bez wskazywania sposobu i formy jej udostępnia.
Proponowane postępowanie: Za racjonalne uznać należy dopuszczenie udostępnienia przez organ informacji poprzez odesłanie do konkretnego portalu lub strony BIP, na których tę informację udostępniono. Formuła taka nie tylko pozwala zmniejszyć koszty związane z udostępnieniem (zarówno dla wnioskodawcy, jak i dla organu), lecz także służy lepszej ochronie środowiska, do której na mocy wielu przepisów zobowiązane są zarówno organy administracji publicznej, jak i obywatele (tak m.in. art. 5, art. 74 ust. 2 i art. 86 Konstytucji RP). Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że kopiowanie na wniosek zainteresowanego licznych informacji, które zostały już publicznie udostępnione, takiej ochronie nie sprzyja. Spełniony zaś zostaje jednocześnie wymóg umożliwienia społeczeństwu dostępu do informacji o środowisku. Ponadto taki tryb należy uznać za zgodny z Konwencją o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzoną w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (tzw. konwencja z Aarhus) oraz unijnymi dyrektywami, w tym w szczególności z dyrektywą 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG.
Potrzeba zmian
Jak wskazuje art. 4 ust. 1 lit. b konwencji z Aarhus, władze publiczne są zobowiązane udostępniać wnioskodawcom informacje dotyczące środowiska w żądanej formie, w tym również kopie konkretnej dokumentacji zawierającej lub obejmującej taką informację, chyba że informacja jest już powszechnie dostępna w innej formie. Konwencja także wskazuje na możliwość uzależnienia formy udostępnienia informacji od tego, czy nie została ona już wcześniej upowszechniona w innej formie. Zaznaczyć przy tym należy, że konwencja ta nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które konwencję tę podpisało i ratyfikowało (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 72/10, LEX nr 758996).
!Organy władzy publicznej zobowiązano do udostępniania informacji o środowisku w formie lub formacie, o jaki prosi wnioskodawca, „chyba że są one już publicznie dostępne w innej formie lub formacie lub właściwe jest udostępnienie ich w innej formie lub formacie”.
Podobny sposób postępowania wskazano również w motywie 14 preambuły do cytowanej już dyrektywy w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. Zobowiązano w nim bowiem organy władzy publicznej do udostępniania informacji o środowisku w formie lub formacie, o jaki prosi wnioskodawca, „chyba że są one już publicznie dostępne w innej formie lub formacie lub właściwe jest udostępnienie ich w innej formie lub formacie”. Tym samym także wskazana dyrektywa, tak jak i konwencja z Aarhus dopuszcza możliwość odstąpienia od udostępnienia wnioskodawcy informacji o środowisku w żądanej formie, jeżeli została ona już publicznie udostępniona. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile rozporządzenia unijne wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, o tyle dyrektywy wiążą każde państwo członkowskie, do którego są kierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, jednak pozostawiają organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Reasumując, sprecyzowanie przepisów ustawy w zakresie trybu udostępniania na wniosek zainteresowanych podmiotów informacji o środowisku, które zostały już uprzednio publicznie udostępnione, uznać należałoby niewątpliwie za postulat lege de ferenda.©℗
Podstawa prawna
art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.)
art. 12 ust. 1, art. 15 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1826)
art. 10 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902).
art. 4 ust. 1 lit. B Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. nr 78, poz. 706).
dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz. UE. z 2003 r. L 41, s. 26)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2; ost.zm. Dz.Urz. UE z 2019 r. L 96, s. 1)