W sierpniu, dysponując już wynikami pierwszego półrocza, Ministerstwo Finansów oceniało sytuację finansową samorządów jako dobrą. Tymczasem okazało się, że pracowało już nad projektem działań nadzwyczajnych, ponieważ uchwalona w ekspresowym tempie 15 września nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przesuwa na ten rok wypłatę równowartości przyszłorocznej subwencji rozwojowej (7,8 mld zł) i dodatkowo przekazuje samorządom w tym roku 5,9 mld zł.
Jaka jest więc sytuacja budżetów jednostek samorządowych i dlaczego potrzebują one działań ratunkowych? Można ją podsumować krótko: o ile jeszcze ostrego kryzysu nie ma, to widać już jego oznaki. A główne przyczyny to wysoka inflacja i skutki zmian wprowadzonych w systemie dochodów JST w ramach Polskiego Ładu.
Spadek nadwyżek operacyjnych
Często używanym syntetycznym wskaźnikiem kondycji finansów samorządowych jest nadwyżka operacyjna (czyli kwota, o jaką dochody bieżące są wyższe od wydatków bieżących). Mówiąc w uproszczeniu, pokazuje ona, jaka część dochodów bieżących pozostaje w dyspozycji JST po pokryciu kosztów ich podstawowej działalności (funkcjonowania szkół i przedszkoli, transportu publicznego, utrzymania dróg itp.). Właściwy ekonomiczny sens ma wysokość nadwyżki operacyjnej, jaka wynika z rocznego rozliczenia budżetu. Wysokość nadwyżki obliczona w trakcie roku budżetowego może być myląca, z powodu szybszej realizacji dochodów niż wydatków. Niemniej jednak stosuje się ją często do porównania sytuacji budżetu danej jednostki (czy grup jednostek) w analogicznych okresach różnych lat budżetowych.
A zatem przeanalizujmy nadwyżkę operacyjną po pierwszym półroczu 2022 r. Liczona łącznie dla wszystkich JST wyniosła ok. 20,5 mld zł, co wydaje się wynikiem niezłym. Jednak jest to ponad 2,5 mld zł mniej (11 proc.) niż po pierwszym półroczu 2021 r. Kwota nadwyżki operacyjnej stanowi też po pierwszym półroczu 2022 r. mniejszą część dochodów bieżących niż po pierwszym półroczu 2021 r. (12,8 proc. w stosunku do 15,3 proc.).
Skutki inflacji
Nie dysponujemy wskaźnikami wzrostu cen dla usług publicznych wykonywanych przez samorządy. Inflacja liczona ogólnie poprzez porównanie pierwszego półrocza 2022 r. do pierwszego półrocza 2021 r. wyniosła według GUS 11,8 proc. Jeżeli weźmiemy pod uwagę ten wskaźnik, okaże się, że wartość nadwyżki w cenach stałych (z pierwszego półrocza 2021 r.) stanowi jedynie 80 proc. wartości nadwyżki po pierwszym półroczu 2021 r. Więcej: w cenach stałych (z pierwszego półrocza 2020 r.) wartość łącznej nadwyżki operacyjnej JST po pierwszym półroczu tego roku była nawet niższa (o 1,1 proc. ) niż wartość nadwyżki operacyjnej po pierwszym półroczu kryzysowego 2020 r. Gdzie szukać przyczyn tak znaczącego pogorszenia się sytuacji finansowej samorządów? Po stronie wydatkowej sprawa jest oczywista ‒ chodzi o wyższe z powodu inflacji koszty wykonywania zadań publicznych. Bardziej szczegółowej analizy potrzeba, by wskazać, jaki rodzaj wydatków przyczynił się do tego w największym stopniu. Trzeba zauważyć, że wzrost wydatków bieżących JST był niższy od poziomu ogólnego wzrostu cen (9,5 proc. w stosunku do 11,8 proc.).
Utrata dochodów z PIT
Po stronie dochodowej pogorszenie sytuacji samorządów jest efektem działań państwa, przede wszystkim ubiegłorocznych zmian w PIT. Według oceny skutków ustawy z października zeszłego roku, obniżającej obciążenia podatkowe, spowodowała ona utratę dochodów JST z udziałów we wpływach z PIT w wysokości ok. 13,5 mld zł. Oznacza to, że kwota łącznych dochodów JST z PIT mogłaby wynieść w 2022 r. nie 54 mld zł (jak ma być w rzeczywistości), ale 67,5 mld zł.
Drugą zmianą o bardzo poważnych konsekwencjach jest oparcie od 2022 r. udziałów samorządów we wpływach z PIT i CIT nie na wysokości bieżących wpływów podatkowych, a na ich prognozach z poprzedniego roku. Sporządzono je przy założeniu inflacji na poziomie 3,3 proc. Jak wiemy, jest ona kilkukrotnie wyższa. Rozerwanie związku pomiędzy dochodami JST a bieżącymi wpływami podatkowymi stworzyło sytuację, w której inflacyjnie rosną wydatki, dochody pozostają zaś na poziomie przedinflacyjnym.
Sytuację dodatkowo zmieniła kolejna nowelizacja ustawy o PIT z czerwca tego roku. Według załączonej do jej projektu oceny skutków regulacji powoduje ona kolejną utratę dochodów z PIT – 8‒10 mld zł rocznie – znosząc też nadwyżkę realnych wpływów podatkowych w tym roku nad ich wcześniejszymi prognozami.
Rekompensaty
Sytuację finansową JST poprawia obecność bardzo dużych środków pozostałych z ubiegłych lat. – Według sprawozdań z wykonania budżetów JST w ciągu pierwszego półrocza jest ich aż 52 mld zł. Są to jednak głównie (31,7 mld zł) niewydane jeszcze pieniądze pochodzące z zaciągniętych kredytów (i wyemitowanych obligacji), a więc środki, których nie można swobodnie wykorzystać na wydatki bieżące. Wszystkie analizy sytuacji finansowej samorządów w ostatnich latach wskazują na paradoks: łatwiejszy dostęp do środków na inwestycje niż na podstawową działalność JST.
W związku z utratą dochodów z PIT państwo zdecydowało się na jej rekompensowanie samorządom (chociaż w zaniżonym wymiarze i w podziale dostępnych środków nie w pełni odpowiadającym rozkładowi utraty dochodów przez poszczególne JST). W grudniu 2021 r. samorządy otrzymały w formie uzupełnienia subwencji ogólnej 8 mld zł. Kwota ta wpłynęła na – formalnie – rewelacyjne wyniki ubiegłego roku (36 mld zł łącznej nadwyżki operacyjnej). Ze sprawozdania z wykonania budżetów JST za 2021 r. nie da się odczytać, jaka część tej kwoty posłużyła do zbilansowania zeszłorocznych budżetów, a jaka pozostała do wykorzystania w tym roku. Od 2023 r. ma zaś działać stała forma rekompensaty. Nazwano ją subwencją rozwojową. Ma ona składać się z części stałej – 3 mld zł w 2023 r. (indeksowanej) – oraz jej zwiększenia, wypłacanego w sytuacji, w której dochody z PIT i CIT są niższe od poziomu założonej ochrony (tzw. kwot referencyjnych). Mechanizm ten uruchomiła nowelizacja ustawy o PIT z czerwca tego roku. Według oceny skutków regulacji zwiększenie to miało wynieść 10,3 mld zł. Sęk w tym, że do tego czasu rząd najwyraźniej znacząco podwyższył prognozy przyszłorocznych wpływów podatkowych, wobec czego łączna wielkość subwencji rozwojowej na 2023 r. miałaby wynieść już nie 13,3 mld zł, a tylko 7,8 mld zł. Jak widać, mechanizm ochrony dochodów JST utworzony nowelizacją ustawy o dochodach JST z października 2021 r. nie gwarantuje rekompensaty utraty dochodów w wyniku zmian w ustawie o PIT, a jedynie stałą wielkość sumy dochodów z PIT i CIT oraz subwencji rozwojowej – nie niższą od kwoty referencyjnej ustalonej arbitralnie w ustawie. Wobec tego wyższa niż pierwotnie prognoza dochodów z PIT i/lub CIT nie oznacza realnego zwiększenia dochodów samorządów, a jedynie zmiany relatywne – zwiększenie dochodów podatkowych oznacza spadek kwoty subwencji rozwojowej.
Efekt zmian w PIT i działań rekompensujących przedstawia się następująco: w 2021 r. łączne dochody JST z PIT wyniosły 62 mld zł, w 2022 r. mają wynieść 54 mld zł. Dodatkowo samorządy otrzymały w grudniu 2021 r. 8 mld zł rekompensaty, co daje łącznie także 62 mld zł. Na 2023 r. Ministerstwo Finansów wyliczyło 51,7 mld zł z PIT oraz 7,8 mld zł subwencji rozwojowej, łącznie – 59,5 mld zł. Jak widać, mówimy nie tylko o utracie potencjalnych dochodów, ale – nawet z uwzględnieniem rekompensat – najpierw w 2022 r. zahamowaniu ich wzrostu, a następnie w 2023 r. ich wyraźnym spadku. Wysoka i nieustępująca inflacja sprawia, że w cenach stałych dochody samorządów z PIT dramatycznie spadły i będą spadać nadal.
Środki zaradcze
Można się domyślać, że rząd zdał sobie sprawę z tej właśnie konsekwencji swoich działań. Ma temu zaradzić przyjęta przez Sejm 15 września nowelizacja ustawy o dochodach JST. W interesującej nas kwestii obejmuje ona dwa elementy. Po pierwsze, wypłacenie już w 2022 r. (jako zwiększenia dochodów z PIT) równowartości przyszłorocznej subwencji rozwojowej (której tym samym w przyszłym roku nie będzie). Po drugie, zwiększenie kwoty wypłacanej samorządom o dodatkowe 5,9 mld zł, co mniej więcej odpowiada różnicy pomiędzy pierwotnymi a aktualnymi szacunkami łącznej wysokości subwencji rozwojowej na 2023 r.
Tym razem równowartość przyszłorocznej subwencji rozwojowej zostanie podzielona pomiędzy wszystkie samorządy proporcjonalnie do wysokości ich udziałów we wpływach z PIT. To rozwiązanie bardziej odpowiada celowi rekompensowania utraty dochodów z PIT spowodowanej zmianami w PIT w ramach Polskiego Ładu. Jednak 7,8 mld zł to nawet nie jedna trzecia szacowanego przez rząd ubytku dochodów samorządów z PIT w 2023 r., spowodowanego nowelizacjami ustawy o PIT z października 2021 r. i czerwca 2022 r.
5,9 mld zł posłuży do zwiększenia kwot transferów dla poszczególnych JST do określonych w ustawach minimów. Środki te trafią do znakomitej większości jednostek samorządowych, jednak z wykluczeniem tych najludniejszych. W efekcie niemal wszystkie JST, które na tych operacjach stracą – otrzymają w tym roku nadzwyczajne transfery, wyższe niż wyliczona na przyszły rok kwota subwencji rozwojowej.
Wypłacenie tych znaczących sum w najbliższych miesiącach niewątpliwie stanowi deskę ratunkową dla JST, które mogą się obawiać dalszego pogorszenia sytuacji finansowej. Jednak przyjęta metoda ratunku oznacza łatanie tegorocznych budżetów kosztem wybijania dziur w budżetach przyszłorocznych. ©℗
