Rewolucja w zarządzaniu kryzysowym może oznaczać ograniczenie autonomii samorządu. Prawnicy pytają o konstytucyjność projektowanych zmian.

Wprowadzenie dwóch nowych stanów gotowości państwa – stanu pogotowia i zagrożenia – zakłada m.in. projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej przesłany do konsultacji publicznych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Już jednak samo ich włączenie do porządku prawnego, obok konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, budzi wątpliwości ekspertów. – Nie znajduje podstawy w Konstytucji RP ustawowe tworzenie „stanów quasi-nadzwyczajnych”, znajdujących się pośrodku pomiędzy „normalnym stanem funkcjonowania państwa” (określenie z art. 228 ust. 3 konstytucji) a „sytuacjami szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” (art. 228 ust. 1 konstytucji odnoszący się do stanów nadzwyczajnych, w tym stanu klęski żywiołowej) – wskazuje prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu SWPS.

Z punktu widzenia samorządów szczególnie istotny jest stan zagrożenia ogłaszany przez premiera na 30 dni, podczas którego – podobnie jak w przypadku stanu klęski żywiołowej – szef rządu, właściwy minister oraz wojewoda zyskaliby uprawnienia do wydawania poleceń m.in. organom samorządu terytorialnego. W skrajnych przypadkach wojewoda, wprowadzając swojego pełnomocnika, mógłby nawet przejąć zadania JST w obszarze zarządzania kryzysowego. Na to nie ma zgody samorządowców, którzy podkreślają, że w projekcie ustawy brak jest jasnych kryteriów, według których oceniana byłaby chociażby skuteczność działań koordynacyjnych podejmowanych przez lokalne władze. – Nie sposób zaakceptować propozycji instytucji swoistego „rządowego komisarza”, który miałby przejmować zadania organów samorządu terytorialnego, a koszty działania tego „komisarza” miałaby pokrywać samorządowa wspólnota mieszkańców – komentuje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich.

Przepisy pozwalałyby na przejęcie zadań w JST przez wysłannika wojewody.

Rewolucja w zarządzaniu kryzysowym

Rząd chce wprowadzić prawdziwą rewolucję w zarządzaniu kryzysowym. Podkreśla, że ma ona pozwolić na szybką i skuteczną ochronę ludności, zarówno w warunkach pokoju, jak i wojny. W tym celu pojawić się mają dwa nowe stany gotowości państwa - pogotowia i zagrożenia, a w przypadku katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej, stan klęski żywiołowej - o którym mowa w art. 232 konstytucji (w związku z tym projektowana ustawa o ochronie ludności oraz stanie klęski żywiołowej zastąpi m.in. ustawę o stanie klęski żywiołowej). Zmiany dotyczą nie tylko zarządzania kryzysowego na szczeblu centralnym, lecz także samorządowym. W niektórych przypadkach wojewoda będzie mógł przejąć zadania organów samorządowych. A to już wzbudza wątpliwości prawników i lokalnych włodarzy.

Rządzący planują dwa zupełnie nowe stany „quasi-nadzwyczajne”: pogotowia i zagrożenia

Rządzący chcą, aby można było podnieść gotowość podmiotów ochrony ludności w przypadku wystąpienia zagrożenia bez wprowadzania stanu wyjątkowego czy wojennego. Mają to umożliwić dwa zupełnie nowe stany. Pierwszym z nich miałby być stan pogotowia wprowadzany w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (w całym kraju lub jego części) lub wojewodę (na obszarze całego województwa lub jego części) na maksymalnie 30 dni. Przedłużenie byłoby możliwe - w pierwszym przypadku - za zgodą premiera lub przez właściwego ministra. Wprowadzenie stanu zagrożenia byłoby natomiast domeną premiera. Również mógłby on obowiązywać na terenie całego kraju lub w jego części nie dłużej niż przez 30 dni, a o jego wprowadzeniu szef rządu niezwłocznie informowałby prezydenta i marszałków Sejmu i Senatu. Wprowadzenie tego typu rozwiązań może być jednak wątpliwe konstytucyjnie. - Nie znajduje podstawy w Konstytucji RP ustawowe tworzenie „stanów quasi-nadzwyczajnych”, znajdujących się pośrodku pomiędzy „normalnym stanem funkcjonowania państwa” (określenie z art. 228 ust. 3 konstytucji) a „sytuacjami szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” (art. 228 ust. 1 konstytucji odnoszący się do stanów nadzwyczajnych, w tym stanu klęski żywiołowej) - podkreśla prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu SWPS. Wprowadzenie stanu zagrożenia może mieć również daleko idące konsekwencje dla funkcjonowania samorządów.

Wojewoda wchodzi do samorządu

Projekt przewiduje, że w przypadku obowiązywania stanu zagrożenia (lub klęski żywiołowej) premier, właściwy minister lub wojewoda zyskaliby uprawnienie wydawania poleceń m.in. organom samorządu terytorialnego. W przypadku odmowy, niewłaściwego wykonania polecenia albo braku skuteczności w realizacji działań koordynacyjnych zadania samorządu w tym zakresie mógłby przejąć wojewoda, wyznaczając specjalnego pełnomocnika (patrz: infografika). Z tym nie zgadzają się przedstawiciele lokalnych władz. - Nie dosyć, że proponowane przepisy projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej ograniczają autonomię i samodzielność samorządów, to równocześnie są bardzo nieprzejrzyste. Stanowić mogą instrument polityczny, a nie merytoryczny przeciwko samorządom - wskazuje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich. W projekcie ustawy brak jest chociażby kryteriów, według których władze centralne miałyby oceniać stopień skuteczności realizacji działań koordynacyjnych. - W tym obszarze wskazuje on na przejęcie i podporządkowanie samorządu lokalnego pełnomocnikowi, nie mówiąc nic o przyczynach niemożności właściwego reagowania - dodaje Mariusz Marszał, doradca przewodniczącego zarządu Związku Gmin Wiejskich RP ds. legislacyjnych. Kontrowersje wzbudza nie tylko samo przejęcie zadań JST przez administrację rządową, lecz także umocowanie pełnomocnika wyznaczanego przez wojewodę. - Nie sposób zaakceptować propozycji instytucji swoistego „rządowego komisarza”, który miałby przejmować zadania organów samorządu terytorialnego, a koszty działania tego „komisarza” miałaby pokrywać samorządowa wspólnota mieszkańców - zauważa Marek Wójcik.

Ryzyko dla samorządów

Samorządowcy przekonują, że są najlepiej zorientowani w sytuacjach kryzysowych na swoim obszarze. - Samo przejęcie zarządzania nic nie zmieni bez uruchomienia dodatkowych sił i środków (nie chodzi o środki finansowe), które powinny być dostępne dla samorządów w chwili wystąpienia zagrożenia - mówi Mariusz Marszał. Mateusz Karciarz z Kancelarii Radców Prawnych Jerzmanowski i Wspólnicy podkreśla z kolei, że proponowane rozwiązania są połączeniem dotychczas obowiązujących przepisów o zarządzaniu kryzysowym i stanie klęski żywiołowej z kilkoma nowymi, które mogą być potencjalnie niebezpieczne dla JST i ich samodzielności. - Największe ryzyko widzę w odniesieniu do sytuacji braku skuteczności w realizacji działań koordynacyjnych wynikających z obowiązywania stanu zagrożenia albo stanu klęski żywiołowej. Konsekwencje z tym związane są dość daleko idące, natomiast sam zakres tej sytuacji jest bardzo nieostry - zaznacza prawnik. Profesor Hubert Izdebski zwraca również uwagę, że projektodawca w uzasadnieniu nowych przepisów odwołuje się do skuteczności podobnych rozwiązań z tzw. ustawy antycovidowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) - O ile jedynie można mieć wątpliwości co do ich skuteczności, o tyle nie można ich mieć co do niekonstytucyjności, zarówno fundamentalnej, jak i w odniesieniu do wydawania na tej podstawie poleceń samorządom - podsumowuje ekspert.
ikona lupy />
Przejęcie zadań organów samorządu terytorialnego przez wojewodę w stanie zagrożenia lub klęski żywiołowej / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe