Nie budzi większych wątpliwości stwierdzenie, że służba cywilna w Polsce przeżywa obecnie kryzys. Najbardziej widocznym tego objawem jest problem z obsadą stanowisk w tej formacji (na łamach Dziennika Gazety Prawnej wielokrotnie pojawiały się informacje na ten temat oraz o liczbie konkursów, które kończyły się bez pozytywnego rozstrzygnięcia). Do najważniejszych problemów prowadzących do tego stanu rzeczy należy zaliczyć z jednej strony kwestie czysto pragmatyczne (poziom wynagrodzeń, problem rozliczania nadgodzin), a z drugiej systemowe (np. zasady obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej, bardzo daleko idące ograniczenia w zakresie liczby mianowań), które łącznie składają się na spadek prestiżu służby cywilnej i atrakcyjności podejmowania w niej pracy. Dlatego też coraz bardziej paląca staje się konieczność podejmowania działań i przedstawiania propozycji zmierzających do odwrócenia tych niepokojący trendów.
W ostatnich dniach Stowarzyszenie Absolwentów KSAP przedstawiło przygotowany przez siebie projekt nowej ustawy o służbie cywilnej. Biorąc pod uwagę, że stowarzyszenie zrzesza osoby, które nie tylko są bezpośrednio zainteresowane rozwiązaniem problemów trawiących służbę cywilną, lecz także mają szeroką wiedzę zarówno teoretyczną, jak i praktyczną oraz doświadczenie w tym, jak rzeczywiście wygląda funkcjonowanie służby cywilnej z perspektywy osób w niej zatrudnionych, projekt ten zasługuje na szczególną uwagę.
Jego analiza może być prowadzona co najmniej na trzech poziomach szczegółowości. Po pierwsze – na szczeblu najbardziej ogólnym, systemowym, po drugie – może dotyczyć danych konstrukcji (np. naboru, zmian stosunku pracy itp.), po trzecie wreszcie – można poddać analizie konkretne przepisy, ich brzmienie i spójność z innymi normami.
Ze względu na ramy niniejszej wypowiedzi siłą rzeczy dalsze uwagi skupią się przede wszystkim na pierwszej i drugiej ze wskazanych płaszczyzn.
Silniejsza pozycja szefa
Pozytywnie należy ocenić wzmocnienie pozycji szefa służby cywilnej poprzez utworzenie oddzielnego Urzędu Służby Cywilnej oraz przyznanie temu organowi własnego budżetu. W sferze organizacyjnej powinno to podwyższyć rolę zarówno samego szefa służby cywilnej, jak i jej samodzielność jako formacji. Wydaje się, że również na podobną ocenę zasługuje włączenie regulacji o służbie zagranicznej do ustawy o służbie cywilnej, co wyraźnie podkreśli usytuowanie służby zagranicznej w ramach służby cywilnej przy jednoczesnym podkreśleniu jej charakterystyki (projekt pomija przy tym w katalogu stopni dyplomatycznych stopień ambasadora, co wydaje się omyłką).
Kwestie zatrudnienia
Więcej wątpliwości budzą z kolei zasady zatrudnienia osób dotychczas objętych przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych. O ile daleko idące zmiany tego aktu, a nawet stworzenie jednolitej pragmatyki urzędniczej są pomysłem zasługującym na aprobatę, o tyle wydaje się, że jest to działanie na tyle istotne, że nie powinno się odbywać w drodze zamieszczenia trzech przepisów w końcowej części ustawy sprowadzających się zasadniczo do nakazu stosowania do pracowników zatrudnionych w administracji państwowej pozarządowej niemalże całości unormowania dotyczącego służby cywilnej.
Interesujące są propozycje dotyczące obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej, które w pewien sposób stanowią połączenie rozwiązań obowiązujących do 2016 r. (rezygnacja z powołania jako podstawy zatrudnienia, obowiązkowe konkursy) z konstrukcją państwowego zasobu kadrowego (funkcjonującego w latach 2006–2008).
Więcej krytycznych uwag należy natomiast skierować pod adresem propozycji odnośnie do zatrudniania na pozostałych stanowiskach w służbie cywilnej. W pierwszym rzędzie jako wadliwe należy ocenić unormowanie, w myśl którego członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę (dyskusyjne jest już samo określenie ich jako funkcjonariuszy, nawet jeżeli zmiana nazewnictwa jest uzasadniana przez autorów chęcią wzrostu prestiżu zatrudnienia w administracji rządowej) zawierają ją z szefem służby cywilnej, w imieniu którego mają działać dyrektorzy generalni urzędów (analogiczne unormowanie dotyczy rozwiązania lub stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy). Konstrukcja ta sugeruje, że pracodawcą tych osób będzie szef służby cywilnej, a nie poszczególne urzędy. Stoi to w sprzeczności z niekwestionowaną regułą, iż w sferze publicznej pracodawcami są zawsze dane jednostki organizacyjne, a nie osoby fizyczne czy organy (co więcej, w art. 2 projektu mowa jest o tym, że korpus służby cywilnej tworzą osoby zatrudnione w określonych urzędach, co dodatkowo komplikuje tę sytuację). Nawet przyjmując, że szef służby cywilnej byłby osobą dokonującą tych czynności w imieniu pracodawcy (urzędu), to trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego rozwiązania.
Również kwestie katalogu rodzajów umów o pracę (rozszerzonego względem kodeksu pracy) oraz relacji pomiędzy służbą przygotowawczą a pierwszą oceną w służbie cywilnej (według projektu nie ma między nimi żadnej zależności) wymagają szerszej dyskusji.
Waloryzacja z automatu
Wśród innych propozycji, które zwracają uwagę, można wskazać np. powiązanie wysokości wynagrodzenia członków korpusu z przeciętnym wynagrodzeniem w gospodarce (kwota bazowa ma stanowić jego 50 proc., co właściwie oznacza automatyczną coroczną waloryzację wynagrodzenia), wprowadzenie możliwości wypłaty dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych czy też możliwość przeniesienia mianowanego członka korpusu w stan nieczynny (jeżeli przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej). Należy też podkreślić pominięcie w projekcie przepisów regulujących odpowiedzialność dyscyplinarną, choć w niektórych regulacjach szczegółowych następuje odwołanie do tej odpowiedzialności (np. prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby cywilnej jest wskazane jako przesłanka wygaśnięcia stosunku pracy z mianowania).
Ważny głos w dyskusji
Powyższe uwagi są oczywiście bardzo ogólne i zdecydowanie nie wyczerpują w całości kwestii analizy projektu Stowarzyszenia Absolwentów KSAP. Niezależnie od tego, że część zaproponowanych rozwiązań budzi wątpliwości, projekt jako całość należy traktować jako ważny głos w dyskusji nad tym, jak poprawić funkcjonowanie służby cywilnej, co jest w żywotnym interesie zarówno państwa, jak i wszystkich, wobec których administracja rządowa podejmuje działania (jeśli wziąć pod uwagę, że mówimy m.in. o Krajowej Administracji Skarbowej, to właściwie dotyczy to każdego).
Konkludując, wypada mieć nadzieję, że praca włożona w przygotowanie projektu i przedstawione w nim liczne dobre rozwiązania staną się podstawą do podjęcia konkretnych działań przez ustawodawcę.
