- Często zmienia się granice gmin nawet wtedy, gdy nie ma ku temu żadnych przesłanek. Mamy do czynienia z luką prawną, o której uzupełnienie apelujemy od 20 lat - powiedział Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP.
W połowie czerwca rzecznik praw obywatelskich ogłosił, że występuje ze skargą do WSA w Warszawie w sprawie zmiany granic gmin Bełchatów oraz Kleszczów (która jest najbogatszą gminą w Polsce). W uzasadnieniu wskazał, że skarga dotyczy problemu systemowego, czyli braku możliwości zaskarżenia decyzji o zmianie granic gmin.
Temat jest bardzo złożony. Rzecznik posłużył się przykładem gmin Kleszczów i Bełchatów, gdzie doszło do regulacji granic gmin na wniosek wojewody (a więc nawet nie samego Bełchatowa), ale porusza przy okazji wiele innych problemów związanych z tą procedurą. Problemy te trwają od 20 lat. Trybunał Konstytucyjny wydał wiele wyroków, w których wskazywał, że cały proces zmiany granic jest niedoregulowany, konfliktogenny i powinien zostać jak najszybciej zmieniony. Oczywiście tak się nie stało, a konsekwencje ponoszą samorządy.
A co chodzi w tym konkretnym sporze?
Naszym zdaniem nie może być tak, że proces zmiany granic gminy jest pozbawiony kontroli administracyjno-sądowej. Na podobnym stanowisku stoi RPO - podkreśla, że skarga nie dotyczy tylko sprawy Bełchatowa i Kleszczowa, ale ogólnie wadliwej procedury. Obecnie rząd jest jednocześnie wnioskodawcą, podmiotem decydującym i wykonawcą takiej decyzji. Jest całkowicie samodzielny. Nie ma tu zastosowania choćby Europejska Karta Samorządu Lokalnego, a TK ani sądy administracyjne nie mogą sprawdzić, czy w danej sprawie były przesłanki do zmiany granic.
/>
A jak było w tej konkretnej sprawie?
W przypadku Bełchatowa i Kleszczowa nie było żadnych przesłanek, które uzasadniałyby decyzję o zmianie granic. Po pierwsze sporne terytorium dotyczy obszaru zupełnie niezamieszkanego. Oznacza to, że nie da się wskazać żadnych więzi społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby zmianę granic. Do tego dochodzi kwestia konsultacji społecznych - co prawda przeprowadzono je zgodnie z ustawowym obowiązkiem, ale były skierowane do mieszkańców całej gminy, a nie spornego terenu, który jest przecież niezamieszkany.
A pieniądze? Mówi się, że jedynym powodem zmian granic gmin jest przejęcie dochodów z podatków…
I wszystko wskazuje na to, że w tej konkretnej sprawie w grę wchodziło tylko uregulowanie kwestii finansowych. Chodziło tylko o zabranie rzekomo bogatemu Kleszczowowi na rzecz rzekomo biednego Bełchatowa. Tymczasem dochody Bełchatowa to trzykrotność dochodów średniej wielkości gminy, więc argumenty wojewody o niemożności rozwoju Bełchatowa ze względu na finanse są nietrafione. Z drugiej strony nikt z zainteresowanych nie sprawdził, dlaczego w tym „polskim Kuwejcie” leżącym do niedawna w gminie Kleszczów nikt nie chciał mieszkać. Patrzy się wyłącznie na dochody, nie zwracając uwagi choćby na stronę wydatkową danej gminy.
Czy gmina Kleszczów wiedziała, co się szykuje?
Nie do końca. Jeszcze w listopadzie 2021 r. nie było jednoznacznej odpowiedzi od wojewody, czy złoży wniosek o zmianę granic. Potem okazało się, że jednak to zrobił, a sam projekt przeszedł przez Radę Ministrów w trybie obiegowym. Rozporządzenie zostało przyjęte 27 grudnia 2021 r. z mocą od 1 stycznia 2022 r. I nagle z ustalonego we wrześniu budżetu Kleszczowa zniknęła jedna trzecia pieniędzy.
Zdarzały się podobne przypadki?
Powiedziałbym, że nawet ciekawsze. Na przykład na ostatniej prostej rząd Platformy Obywatelskiej podjął decyzję o utworzeniu dwóch gmin - gminy Szczawa w woj. małopolskim oraz gminy Grabówka w woj. podlaskim. Miały one zacząć funkcjonować od 1 stycznia 2016 r. Wszystko było gotowe - powołano pełnomocników ds. utworzenia gmin, wypito szampana, ogłaszając sukces inicjatywy, a nawet wyprodukowano pieczątki nowych urzędów. Tymczasem rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2015 r., które weszło w życie w ostatnim dniu 2015 r., nowy rząd PiS uchylił wcześniejsze rozporządzenie. Sprawa otarła się o TK, który stwierdził, że rozporządzenie uchylające rozporządzenie o utworzeniu nowych gmin było niekonstytucyjne. Co nie zmienia faktu, że do dzisiaj mamy do czynienia z nierozwiązaną dotąd zagadką prawną, czy gminy Szczawa i Grabówek istnieją, czy też nie.
Z czym jeszcze jest problem w przypadku zmiany granic gmin?
W żaden sposób nie są uregulowane kwestie następstw finansowych takich zmian. Drastycznym przykładem jest konflikt Opola z gminą Dobrzeń Wielki. Ta druga - doskonale prosperująca, rozwijająca się, należąca do gmin bogatych (płacących tzw. janosikowe) - została tą polityczną zmianą całkowicie spauperyzowana. Dzisiaj jest to samorząd z planem naprawczym, który nie potrafi uchwalić budżetu. Słyszymy też o koncepcjach podjęcia uchwały zakazującej chowu i hodowli zwierząt na terenie miasta. Wychodzi zatem na to, że rozszerzenie tego miasta polegało wyłącznie na przesunięciu tablic informacyjnych, a z deklarowanych planów rozbudowy nic nie wyszło - krowy, kury i świnie w dalszym ciągu są hodowane. Czy od początku chodziło zatem o podatki z Elektrowni Opole? A przecież te tereny można było przekazać pod inwestycje, które w mieście nie mogą zostać wprowadzone.
Kolejna kwestia to pojawienie się tworu w postaci „porozumień samorządów zawartych w obecności ministra”, które to rozwiązanie lansuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jest to spotkanie, które z zasady ma wyglądać jak rozprawa administracyjna, ale przy jednoczesnym braku wykorzystania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ale efekt jest taki sam jak przy rozporządzeniach Rady Ministrów - decyduje polityka.
Mieliśmy przypadek w województwie zachodniopomorskim, gdzie wójt wbrew uchwale rady gminy zawarł z sąsiednim miastem porozumienie, na mocy którego przekazywano właściwie najbardziej dochodową część gminy na rzecz sąsiedniej. Jako związek poinformowaliśmy od razu ministra spraw wewnętrznych i administracji, że nie powinien wyrazić na to zgody. Podkreślaliśmy, że wójt gminy nie ma kompetencji, by wbrew stanowisku rady gminy i wbrew woli mieszkańców wyrażonej w konsultacjach społecznych zawrzeć takie zobowiązanie. A jednak nie zostało ono uchylone. Co więcej, rada gminy musiała podjąć uchwałę wzywającą do wycofania się z porozumienia i respektowania stanowiska organu władzy, którą jest rada, a nie wójt.
Tutaj również nie ma możliwości zaskarżenia?
Jest, ale dość ograniczona. Sąd administracyjny może sprawdzić, czy porozumienie podpisał właściwy organ oraz czy procedura była właściwie prowadzona. Nie ma jednak podstaw zbadania przesłanek materialno-procesowych, czyli odpowiadających na pytanie, czy sytuacja społeczno-gospodarcza rzeczywiście przemawiała za zmianą granic gmin.
Czy spory o terytoria utrudniają współpracę samorządów?
Moim zdaniem tak. Samorządy powinny obecnie rozwijać myślenie wspólnotowe dotyczące realizowania polityk społecznych i technicznych w jak najszerszym zakresie. Powinno to polegać m.in. na współpracy pomiędzy samorządami, której przejawem w ubiegłej perspektywie finansowej były tzw. zintegrowane inwestycje terytorialne (które mają być kontynuowane). Tymczasem czy możemy sobie wyobrazić kooperację w ramach obszaru funkcjonalnego ludzi, którzy ze względu na spory o terytoria stoją po przeciwnych stronach barykady?
Nie może być tak, że proces zmiany granic gminy jest pozbawiony kontroli administracyjno- sądowej. Rząd jest jednocześnie wnioskodawcą, decydentem i wykonawcą takiej decyzji
Rozmawiała Dorota Beker
