Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia na gruncie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo
sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zasada trwałości decyzji
Zgodnie z art. 16 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Ale nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w powyższym przepisie, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 par. 2 k.p.a.). Do 15 września 2021 r. przepis ten także stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat – a więc jedynie w odniesieniu do wybranych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji – a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji w każdym przypadku – zatem także przed 16 września 2021 r. – decydowała o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.
O jakie sprawy i jakie konsekwencje chodzi?
Nieodwracalność skutku prawnego danego aktu administracyjnego należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. I tak z nieodwracalnością skutku prawnego wywołanego wydaniem decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji – tak przyjął NSA w wyroku z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt I GSK 596/21).
Kazus 1
Pozwolenie na budowę ©℗
Prezydent miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę bliźniaczego budynku garażowego na samochody dostawcze. Wojewoda uznał jednak nieważność pozwolenia na budowę. Sprawa trafiła do głównego inspektora nadzoru budowlanego, a następnie do warszawskiego WSA (sygn. akt. VII SA/Wa 2409/15), który nie zgodził się na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Jednym z argumentów w sprawie, przemawiającym za brakiem podstaw do wzruszenia decyzji – mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy – było to, że obiekt budowlany został już w całości zrealizowany. Natomiast NSA, do którego trafiła sprawa, w wyroku z 1 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2031/16) wskazał, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 par. 2 k.p.a. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej, determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. Zatem zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę może przesądzać o nieodwracalnych skutkach faktycznych, a nie prawnych.
Brzmienie art. 156 par. 2 kpa do 15 września 2021 r. nasuwało jednak wątpliwości, czy wskazanie w tym przepisie czterech przyczyn nieważności decyzji odnosiło się jedynie do upływu 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, czy też do nieodwracalności skutków prawnych – jako drugiej z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto jednak, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności, ponieważ nieodwracalne skutki prawne może powodować decyzja dotknięta każdą z wad wymienionych w art. 156 par. 1 kpa.
Jakie wady wywołują nieodwracalność?
W znowelizowanej wersji art. 156 par. 2 k.p.a. takich wątpliwości już nie budzi – nieodwracalne skutki decyzji mogą dotyczyć każdej z decyzji, która miałaby być dotknięta wadą wskazaną w art. 156 par. 1 k.p.a. Zasadniczo dotyczy to trzech sytuacji:
  • przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć, choć nie dotyczy to samo przez się wykonania decyzji rozbiórki);
  • podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego);
  • nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.
Kazus 2
Zakaz obrotu drogami publicznymi ©℗
NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2334/18) wskazał, że nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Dla przykładu – zakaz obrotu gruntami zajętymi pod drogi publiczne powoduje, że w chwili, kiedy grunt zostaje zajęty pod taką drogę, nie ma możliwości jego zwrotu. Nieodwracalny skutek prawny wywołuje zajęcie gruntu przez upoważniony podmiot pod drogę publiczną. W badanej przez sąd sprawie kierownik urzędu rejonowego decyzją z 1994 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, powołując się na art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.w.n.). Podział ten polegał na wydzieleniu działki X z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej drogi. O stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła właścicielka wydzielonej działki. W wyniku dokonanej kontroli decyzji samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) stwierdziło, że decyzja kierownika urzędu rejonowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., jednocześnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Orzekający w sprawie WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 7 lutego 2018 r., II SA/Go 1156/18) uznał, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bo decyzja wywołała w istocie nieodwracalne skutki prawne: z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bowiem wynikało, że działka, która została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi, stanowi obecnie fragment drogi powiatowej. Zdaniem WSA stwierdzenie nieważności takiej decyzji skutkowałoby tym, że nieruchomość nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będącymi osobami fizycznymi, co jest sprzeczne z porządkiem prawnym wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych. NSA przychylił się do stanowiska WSA i SKO, wskazując na okoliczności, które decydują o tym, że w sprawie mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia wskazano, że zgodnie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zatem grunty zajęte pod te drogi nie mogą stać się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego i są wyłączone z obrotu prawnego. Podkreślił też, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji podziałowej w rozumieniu art. 156 par. 2 k.p.a. może wynikać z okoliczności jej zajęcia pod drogę publiczną, o ile zostanie to wykazane. Zakaz obrotu gruntami zajętymi pod drogi publiczne powoduje, że z momentem kiedy grunt zostaje zajęty pod taką drogę, nie ma możliwości jego zwrotu. Nieodwracalny skutek prawny wywołuje zajęcie gruntu przez upoważniony podmiot pod drogę publiczną.
Kazus 3
Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej
Wojewoda decyzją z 1993 r., na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości. Minister spraw wewnętrznych i administracji decyzją z 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z 1993 r., a w następstwie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i kolejną decyzją utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organu. Wyjaśnił, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlegało wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. A zatem, gdy mienie takie do 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Kontrolowana zatem w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., a więc doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Sąd wyjaśnił, że wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania. Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny został uznany za nieistniejący, czyli że w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tych decyzji – tak jakby wywłaszczenie nigdy nie nastąpiło – co oznaczało, że własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnym właścicielom (oraz ich następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.) skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a więc nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zdaniem sądu określona w art. 156 par. 2 k.p.a. negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Sprawa trafiła do NSA, a ten – oddalając skargę kasacyjną (wyrok z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 2520/19) – wskazał, że decyzja komunalizacyjna nie była decyzją, której skutków prawnych – w postaci przejścia prawa własności nieruchomości – nie można odwrócić. Obrót skomunalizowanymi nieruchomościami nie dotyczy bowiem problemu obrotu nieruchomościami wyłączonymi spod obrotu prawnego – tak jak w przypadku dróg publicznych.
Ustalenie, w jakim przypadku mamy do czynienia ze skutkiem faktycznym decyzji, a kiedy ze skutkiem prawnym – jako skutkiem nieodwracalnym – nie jest oczywiste. Ustalenia w tym zakresie nierzadko są dokonywane w oparciu o aktualne orzecznictwo. Gdy chodzi o skutki cywilnoprawne decyzji, to są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Dla przykładu NSA w wyroku z 30 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 2651/00) wskazał, że nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy nieobowiązującej już ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wpis własności ma bowiem charakter deklaratoryjny i może być wykreślony w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu.
WAŻNE Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 par. 2 – czyli że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat albo że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – organ administracji publicznej stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie mógł orzec o nieważności decyzji (art. 158 par. 2 k.p.a.).