Uzasadnienie decyzji to nie tylko jej obligatoryjna część, ale także bardzo ważny jej element. Dlatego nie może być potraktowane przez organ jedynie jako formalne spełnienie wymogów procedury, co nierzadko się zdarza. Uzasadnienie ma przekonać stronę do tego, że jej sprawa została należycie rozpoznana, a rozstrzygnięcie jest słuszne. Warto też pamiętać, że błędy w umotywowaniu decyzji mogą niekiedy stanowić podstawę do jej wzruszenia w procedurze odwoławczej albo sądowoadministracyjnej. Analiza uzasadnienia decyzji może bowiem doprowadzić do ustalenia, że organ nie dokonał rzetelnych ustaleń faktycznych albo zastosował błędne przepisy. Uzasadnienie decyzji ma zatem znaczenie także dla procedury weryfikacji decyzji w toku instancyjnym.
O czym organ powinien pamiętać
Cechami dobrego uzasadnienia są logiczny związek oraz zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów.
Jedną z najistotniejszych wadliwości uzasadnienia jest natomiast niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie motywów jej podjęcia, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Ma ono nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale również umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.
Jasne reguły
Poprawne uzasadnienie decyzji administracyjnej, jak wskazał w wyroku z 5 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 689/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powinno służyć realizacji zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Działaniem zgodnym z tą regułą jest prowadzenie postępowania w ścisłym powiązaniu z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowym stosowaniem przepisów prawa materialnego. Właściwie sporządzone uzasadnienie decyzji powinno też pełnić funkcję informacyjną, jak również czynić zadość zasadzie przekonywania (art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego). Oznacza to, że organ powinien wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby przekonać ją, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe, i w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Z kolei w wyroku z 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SA/Lu 299/21) lubelski WSA wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej – wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiedniego przepisu prawa materialnego – uzależnione jest od uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z regułami k.p.a. Regulacje zamieszczone w art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. nakazują bowiem organom administracji publicznej ustalenie istotnych w sprawie kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym w myśl art. 107 par. 3 k.p.a. Dopiero zadośćuczynienie nakazom wynikającym z przytoczonych regulacji procesowych umożliwia prawidłową subsumcję normy materialnoprawnej (czyli przyporządkowanie stanu faktycznego pod ogólną normę prawną). A szczególnego znaczenia uzasadnienie decyzji nabiera wówczas, gdy rozstrzygnięcie nie jest zgodne z wnioskiem strony albo decyzja ma charakter sankcyjny (np. wymierzająca administracyjną karę pieniężną).
Uzasadnienie decyzji stanowi także rozwinięcie skrótowo ujętej sentencji decyzji oraz tzw. górki (czyli elementów, jakie zgodnie z art. 107 par. 1 k.p.a. musi zawierać każda decyzja). O ile bowiem w samej decyzji wskazuje się na przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, o tyle uzasadnienie jest miejscem, gdzie przytacza się ich treść oraz omawia zasady ich stosowania; obok argumentów dotyczących braku możliwości zastosowania w sprawie innych przepisów – jeżeli sprawa wymaga takiego wskazania – i wyjaśnienia stronie braku podstaw do uwzględnienia jej żądania.
Uzasadnienie decyzji ma także znaczenie z punktu widzenie jej kontroli – przez organ odwoławczy i dalej także przez sąd administracyjny. W tym ujęciu uzasadnienie decyzji stanowi przejaw realizacji prawa strony do rzetelnego rozpoznania jej sprawy i dalej kontroli instancyjnej i sądowej. Wskazuje na m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 29 listopada 2021 r. (sygn. akt: SA/Kr 927/21). Sąd wskazał w nim, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, a jednocześnie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Co ważne, zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony – a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – muszą więc być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane [kazus 1].
Kazus 1
Odmowa udostępnienia informacji publicznej
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (MGOPS) utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej m.in. wskazania kwot wynagrodzenia brutto pracowników ośrodka według zajmowanych stanowisk wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem oraz nazwą komórki organizacyjnej, w której dany pracownik jest zatrudniony, i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia. W uzasadnieniu decyzji dyrektor MGOPS wskazał, że rozpatrując sprawę, dokonał oceny, czy wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz czy wnioskodawca wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jego zdaniem żądana informacja dotycząca nieprzekazanych dotychczas przez organ części informacji publicznej ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ ich opracowanie w celu dalszego wykorzystania spowoduje konieczność podjęcia przez organ działań przekraczających proste czynności. Organ wskazał także, że należałoby ponownie przeprowadzić analizę stanowisk pracy w MGOPS, czyli de facto przeprowadzić kolejną ocenę, którzy z pracowników pełnią funkcję publiczną w MGOPS, a które dane powinny być wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Pracownicy uczestniczący w pracy zespołu przygotowującego informacją publiczną musieliby być na długi czas jednocześnie wyłączeni z bieżącej pracy, kosztem wykonywania swoich podstawowych obowiązków służbowych.
Co na to sąd
Rozpatrując skargę wnioskodawcy na decyzję dyrektora MGOPS, sąd administracyjny zauważył, że w treści sformułowanego przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji wskazano na okoliczność braku pełnienia przez pracowników funkcji publicznych oraz zasadę prywatności. Tymczasem analiza uzasadnienia decyzji prowadziła do wniosku, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej były zupełnie inne okoliczności, tj.: zakwalifikowanie żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonej, przyjęcie, że wnioskodawca jakoby nie wykazał, że uzyskanie tych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Z kolei uzasadnienie decyzji powinno być konkretne, a nie zmyślne czy sztuczne.
Analiza poddanej kontroli decyzji dyrektora MGOPS ujawniła jej wewnętrzną sprzeczność, polegającą na rozbieżnym przywołaniu podstaw odmowy udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie w rozstrzygnięciu decyzji oraz jej uzasadnieniu. Jak wskazano powyżej, opisując podjęte w sprawie akty administracyjne, w rozstrzygnięciu organ podał, że odmawia udostępnienia informacji publicznej wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią funkcji publicznych, oraz powołał się na zasadę prywatności – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w uzasadnieniu decyzji podał, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej była okoliczność zakwalifikowania żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonej oraz przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał, jakoby uzyskanie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Są to dwie różne podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, wymagające dla ich uzasadnienia przywołania odmiennej argumentacji. Świadczy o tym m.in. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Powołanie się przez organ na ochronę prywatności oraz okoliczności niepełnienia przez pracowników funkcji publicznych, przy jednoczesnym uzasadnieniu odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na jej przetworzony charakter i brak wykazania niezbędnego dla jej uzyskania szczególnie istotnego interesu publicznego, uczyniło – zdaniem WSA – tę decyzję wewnętrznie sprzeczną i zdecydowało o jej uchyleniu. ©℗
Niezbędne części
Choć z art. 107 par. 1 pkt 6 k.p.a. wynika, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, to w praktyce nie odróżnia się formalnych elementów uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ opisuje bowiem przebieg postępowania, stanowiska stron i ustalony stan faktyczny, a dalej omawia przepisy, które miały w sprawie zastosowanie, i wynikające z nich rozstrzygniecie – w ustalonym przez siebie stanie faktycznym. Uzasadnienie decyzji przypomina więc uzasadnienie wyroku sądowego, mimo iż nie zawsze organ oddziela wyraźnie określone części tego uzasadnienia. Z kolei z art. 107 par. 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zaś w uzasadnieniu prawnym powinno znaleźć się wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 19 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 468/21). Według tego sądu motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienie nie jest sporządzane z urzędu, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują trybu wnioskowego sporządzenia uzasadnienia decyzji – tak jak w procedurach sądowych. Ale jest ono integralną częścią decyzji, w zasadzie obligatoryjną. Wskazał na to m.in. kielecki WSA w wyroku z 5 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/Ke 689/21). W orzeczeniu tym przypomniał, że uzasadnienie jest połączone z decyzją, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Sąd wskazał, że prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Co ważne, brak uzasadnienia decyzji albo uzasadnienie obarczone licznymi wadami może skutkować uchyleniem zaskarżonej, kontrolowanej decyzji. Jednakże niepełne uzasadnienie decyzji nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Takie naruszenie mieści się w kategorii zwykłego naruszenia prawa (art. 107 par. 1 i 3 k.p.a.) i może być korygowane w ramach postępowania instancyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2018 r., sygn. akt 1237/17).
Kiedy odstępstwo od zasad
Nie jest tak, że każda decyzja musi mieć uzasadnienie. Sytuacje wydania decyzji bez uzasadnienia muszą jednakże wynikać wprost z przepisów. Artykuł 107 par. 4 k.p.a. stanowi, że: „Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania”. Z kolei w par. 5 tego artykułu jest mowa o tym, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny.
Nie dotyczy to jednak organu odwoławczego, który zawsze musi do decyzji dodać uzasadnienie. Odstąpienie od tego – w sytuacji, gdy organ definitywnie rozstrzyga sporne interesy stron – stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania i mogłoby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 65/19). Organ odwoławczy może poprawić uzasadnienie kontrolowanej decyzji, ale nie obejmuje to sytuacji, w której organ II instancji miałby sporządzić całe uzasadnienie decyzji za organ I instancji, gdy przepis nie przewidywał zwolnienia z obowiązku sporządzenia uzasadnienia.
WAŻNE Uzasadnienie decyzji, które jest sprzeczne z podstawą prawną rozstrzygnięcia, należy uznać za wadliwe.
Uzasadnienie jest też niezbędne przy tzw. decyzjach uznaniowych, czyli takich, w których ustawodawca dał organowi rozstrzygającemu duże pole decyzyjne. Zwrócił na to uwagę lubelski WSA – w jednej ze spraw, którą się zajmował (wyrok z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 695/18), w uzasadnieniu orzeczenia wskazano właśnie, że obowiązek należytego umotywowania decyzji organu nabiera szczególnego znaczenia, gdy rozstrzyga on sprawę, podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego, np. sam ustala wysokość świadczenia pomocowego. Uzasadnienie takiej decyzji pozwala bowiem na dokonanie oceny, czy nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ administracji publicznej:
  • nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę,
  • czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub
  • czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Brak uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia zatem sądowi ocenę, czy rozstrzygnięcie organu nie nosi cech dowolności. [kazus 2] ©℗
Kazus 2
Kwestionowanie wysokości świadczenia
W jednej ze spraw prezydent Miasta Leszna, działający przez p.o. dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie, podjął decyzję o przyznaniu Janowi Kowalskiemu zasiłku celowego na dofinansowanie do wyżywienia, by mężczyzna mógł samodzielnie przygotować sobie śniadania i kolacje. Świadczenie zostało przyznane na jeden miesiąc (lipiec) w wysokości 100 zł. Organ po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego uznał, że jest to kwota wystarczająca; wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pobiera od MOPR w Lesznie zasiłek stały. Ma także przyznany dodatek mieszkaniowy. Ponadto ma możliwość korzystania z darmowego posiłku. MOPS podkreślił też, że pomoc społeczna nie wyręcza jednostki w zaspokajaniu jej niezbędnych potrzeb, lecz wspomaga ją w podjętych staraniach. Dodał, że udzielone świadczenia nie muszą pokrywać w całości niedostatków podopiecznych, zwłaszcza że środki finansowe, jakimi dysponuje pomoc społeczna, są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia wciąż rośnie.
Wnioskodawca od powyższej decyzji wniósł odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego mu świadczenia i zarzucając wadliwe – niezgodne z art. 107 par. 3 k.p.a. – uzasadnienie decyzji. Zaskarżoną decyzję w całości uchyliło samorządowe kolegium odwoławcze i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że trudno odnieść się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem organ I instancji nie wskazuje w nim, że pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014–2020 przewiduje udzielanie wsparcia w zakresie dożywiania osobom spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 proc. kryterium, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Wskazano na niekonsekwencję w działaniu organu I instancji w zaskarżonej decyzji oraz w innej decyzji, z tej samej daty, przyznającej skarżącemu w ramach tego samego programu zasiłek celowy na dofinansowanie do obiadów przygotowywanych we własnym zakresie, też na lipiec.
Co na to sąd?
MOPS wniósł skargę do sądu administracyjnego, który w ostateczności ją oddalił. W uzasadnieniu WSA wskazał na znaczenie uzasadnienia decyzji uznaniowych – a taką decyzją jest decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej. Swoboda ta jest związana z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.
W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie, czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywiste jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę niż w przypadku decyzji niemających charakteru uznaniowego ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.
Podstawa prawna
art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks powstępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052)
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1641)