Konflikt wojenny w Ukrainie i wywołana nim fala migracyjna istotnie wpływają na każdy obszar aktywności gmin, w tym także na systemy gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – co oczywiste – nie przewiduje rozwiązań szczególnych na wypadek tego typu sytuacji (podobnie jak nie przewidywała ich na wypadek zagrożenia epidemiologicznego). Nie dostarcza ich też dopiero co przyjęta przez parlament ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. A pytań z każdym dniem przybywa. Odpowiadamy na niektóre z nich.
Maciej Kiełbus, partner współkierujący Działem Prawa Administracyjnego Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
Konrad Różowicz, partner kierujący Działem Prawa Zamówień Publicznych Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
Konrad Różowicz, partner kierujący Działem Prawa Zamówień Publicznych Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
► Czy osoby przybywające z Ukrainy należy ująć w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
Odpowiedź na to pytanie musi być zróżnicowana w zależności od charakteru poszczególnych nieruchomości, na których przebywają osoby przybywające z Ukrainy oraz w zależności od rozwiązań przyjmowanych dotychczas przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku nieruchomości zamieszkanych odpowiedź na powyższe pytanie zależeć będzie w szczególności od przyjętej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku tzw. metody powierzchniowej zmiana liczby osób przebywających na danej nieruchomości nie ma żadnego znaczenia dla złożonych uprzednio deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei przy tzw. metodzie wodnej ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawsze odbywa się w oparciu o użycie wody o charakterze historycznym (za okres określonych w uchwale rady gminy). Stąd zwiększone zużycie wody związane z większą liczbą osób przebywających na danej nieruchomości dopiero za jakiś czas wpłynie na wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przy tym przypomnieć, że po ubiegłorocznej nowelizacji ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888, ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2151; dalej: u.c.p.g.) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie tzw. metody wodnej nie może wynosić więcej niż 7,8 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za gospodarstwo domowe (ok. 150 zł miesięcznie). Wpływ tego ogranicznika na sytuację poszczególnych właścicieli nieruchomości w dużej mierze zależeć będzie od sposobu implementacji nowych przepisów do uchwał gminnych, co ma charakter dość zróżnicowany w różnych częściach kraju.
W przypadku metody od gospodarstwa domowego stosowanej bez dodatkowych kryteriów różnicujących zwiększenie liczby osób przebywających na danej nieruchomości nie wpływa więc na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Inaczej może być, gdy po nowelizacji ustawy z 2021 roku (we wcześniejszym okresie sądy administracyjne błędnie negują taką możliwość) rada gminy zdecydowała się zróżnicować stawki opłat w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. W takiej sytuacji pojawi się istotny problem, czy osoby pochodzące z Ukrainy można wliczać do „gospodarstwa domowego” czy też nie. Źródłem problemu jest brak ustawowej definicji gospodarstwa domowego. Wydaje się zasadne przyjęcie w tym zakresie szerokiej interpretacji.
Analogiczny problem pojawi się w przypadku najczęściej stosowanej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. tzw. metody od liczby mieszkańców. Źródłem istotnych problemów interpretacyjnych jest brak definicji mieszkańca, czy miejsca zamieszkania na gruncie ustawy czystościowej oraz brak możliwości samodzielnego definiowania tego pojęcia w gminnych aktach prawa miejscowego. W szeregu publikacji spotkać można nawiązanie do różnego rodzaju definicji zawartych w innych aktach prawnych. Przykładowo w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (nr 763/2008) w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań miejsce zamieszkania definiowane jest jako miejsce, w którym osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi.
Nieostrość tej definicji – podobnie jak szeregu innych – skutkować będzie istotnymi problemami z ustaleniem, czy dane osoby są już – czy jeszcze nie – mieszkańcami danej nieruchomości. Kłopoty w tym zakresie potęguje brak instrumentów kontrolno-weryfikacyjnych po stronie gmin, co sygnalizowane było od początku funkcjonowania nowego systemu odpadowego i co utrudniało identyfikację liczby mieszkańców w normalnych warunkach.
Osobnym zagadnieniem pozostają nieruchomości niezamieszkane, na których powstają odpady komunalne objęte zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych. W ich przypadku – co do zasady – ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest związane z liczbą zadeklarowanej liczby pojemników. Opłata w tym zakresie dotyczy zatem ilości odpadów, które mogą być odebrane w określonej liczbie pojemników lub worków o konkretnej pojemności. Powstanie na terenie danej nieruchomości zwiększonej ilości odpadów komunalnych – z czym będziemy mieli do czynienia chociażby w punktach recepcyjnych – wymusi konieczność zmiany uprzednio złożonych deklaracji. Nowe deklaracje będą musiały być złożone także w przypadku nieruchomości objętych gminnym systemem odbiorowym, na których dotychczas nie powstałą powstały odpady komunalne.
W przypadku nieruchomości niezamieszkanych poza gminnym systemem odbiorowym konieczne będzie zawarcie lub aneksowanie umów zawartych z podmiotami zajmującymi się odbiorem odpadów komunalnych.
► Czy rada gminy może wprowadzić dla uchodźców zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
Dotychczas obowiązujące przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają radzie gminy podstawy do podejmowania uchwały w przedmiocie zwolnienia z całości lub z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których przebywają osoby przybywające z Ukrainy. Ustawa umożliwia jedynie – prócz zwolnień kompostownikowych – na wprowadzenie zwolnienia w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 66) lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1744). Podkreślić jednak należy, że e ewentualne wprowadzenie podstawy prawnej do dokonywania przez radę gminy całościowego lub częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musiałoby się wiązać ze stosowaniem odpowiednich dopłat do systemu odpadowego. Ewentualne zwolnienie w tym zakresie nie powinno bowiem wpływać na wysokość opłat uiszczanych przez innych właścicieli nieruchomości.
► Czy można dokonać dopłaty do systemu odpadowego w związku ze zwiększonymi kosztami na skutek kryzysu migracyjnego?
Nowością w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest wprowadzona w 2021 r. możliwość podejmowania przez radę gminy uchwały w przedmiocie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa dopuszcza podjęcie takiej uchwały w sytuacji, gdy:
- środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2–2c u.c.p.g.;
- lub gdy celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
Pierwsza z ww. przesłanek bezpośrednio może wiązać się z obecną sytuacją migracyjną. Uchwała rady gminy w przedmiotowym zakresie może być podjęta w dowolnym czasie, gdy stwierdzone zostanie wystąpienie przedmiotowej przesłanki. Należy przy tym pamiętać, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a przez to może wejść w życie z dniem podjęcia bez konieczności stosowania 14-dniowego okresu vacatio legis. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Krajowej Rady RIO uchwała ta nie musi określać konkretnych kwot dopłaty.
► Czy osoby przybywające z Ukrainy są zobowiązane do segregacji odpadów komunalnych?
Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ma charakter powszechny. Dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości i wytwórców odpadów komunalnych. Wyjątkowość sytuacji, w której się znajdujemy, bezpośrednio nie zwalnia z przedmiotowego obowiązku.
Nie można jednak wykluczyć, że sądy administracyjne, rozpatrując skargi na decyzje w przedmiocie opłat podwyższonych będących konsekwencją naruszenia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, będą uwzględniać elementy niewynikające z literalnego brzmienia przepisów. Już dziś mamy do czynienia z taką sytuacją w przypadku oceniania krotności naruszenia tego i obowiązku przy dokonywania oceny zasadności stosowania opłaty podwyższonej.
► Czy gminy są zobowiązane do podejmowania dodatkowych działań informacyjno-edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami, w szczególności dotyczących selektywnej zbiórki?
Tak, ustawowym obowiązkiem gmin jest prowadzenie takich działań, a w obecnej sytuacji powinien być on rozpatrywany przez pryzmat dużych skupisk osób pochodzących z Ukrainy. Ze wszech miar wskazanym działaniem byłoby przygotowanie materiałów edukacyjno-informacyjnych na temat selektywnej zbiórki w języku ukraińskim. Należy bowiem pamiętać, że od poziomu selektywnej zbiórki zależeć mogą nie tylko koszty funkcjonowania gminnego systemu odpadowego, ale lecz także poziomy recyklingu, które gminy są zobowiązane uzyskać. Znaczna ilość liczba wytwórców odpadów – zwłaszcza w sytuacji ich długotrwałego pobytu – przy jednoczesnym niskim poziomie selektywnej zbiórki może wpłynąć na problemy z osiągnieciem poziomów zarówno przez gminy, podmioty odbierające odpady od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych nieobjętych gminnym systemem odbiorowym, jak i na podmioty działające na zlecenie gminy, które zostały zobowiązane (choć jest to wysoce dyskusyjne) do osiągnięcia analogicznych jak gminy poziomów recyklingu.
► Czy kryzys migracyjny może wiązać się z problemami infrastrukturalnymi w gospodarce odpadami komunalnymi?
Tak, napływ tak wielu osób może także skutkować problemami infrastrukturalnymi związanymi z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów. W skrajnych przypadkach podmioty zajmujące się odbiorem mogą nie posiadać wystarczającej liczby pojazdów czy pojemników umożliwiających świadczenie usługi – zwłaszcza w przypadku zwiększonej częstotliwości odbioru. Warto w takiej sytuacji pomyśleć o czasowym najmie dodatkowych pojazdów lub pojemników – taka usługa świadczona jest przez wyspecjalizowane firmy działające w branży odpadowej. Dużo większym problemem mogą być trudności z zagospodarowaniem zwiększonego strumienia odpadów, co wiąże się w wielu miejscach z istotnymi opóźnieniami w wydawaniu decyzji administracyjnych umożliwiających zagospodarowanie dodatkowych strumieni odpadów. Obecna sytuacja po raz kolejny dowodzi, że jedną z istotniejszych bolączek systemu odpadowego jest spowodowana różnymi czynnikami niewydolność administracyjna. Dlatego postępowania administracyjne – zwłaszcza dotyczące pozwoleń zintegrowanych – powinny zostać pilnie udrożnione, by zapewnić im nowe moce przerobowe.
► Czy osoby, które zakwaterowały uchodźców w swoich domkach letniskowych, muszą się liczyć z tym, że gmina podniesie im stawki opłat za śmieci?
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyróżnia kilka szczególnych podkategorii nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, względem których przewiduje szczególny pod pewnymi względami reżim prawny. Jedną z tych podkategorii są nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy i inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Właściciele tego typu nieruchomości – o ile są objęci zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów – zobowiązani są co do zasady do uiszczania rocznej opłaty ryczałtowej. Jeśli nieruchomość utraci swój charakter rekreacyjno-wypoczynkowy – co oczywiście zawsze będzie miało charakter dyskusyjny z uwagi na brak definicji ustawowych w tym zakresie – stanie się zwykła zwykłą nieruchomością niezamieszkaną, na której powstają odpady komunalne. Ich właściciele, jeżeli tego typu nieruchomości także są objęte gminnym systemem odbiorowym, będą zobowiązany zobowiązani do uiszczania miesięcznych opłat zależnych od liczby zadeklarowanych pojemników lub worków. Ze zmianą charakteru nieruchomości będziemy mieli do czynienia w przypadku odpłatnego najmu nieruchomości letniskowej na rzecz osób trzecich. W przypadku nieodpłatnego użyczenia sprawa będzie dużo trudniejsza.
► W jaki sposób kryzys migracyjny może wpłynąć na realizację dotychczasowych umów na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych?
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zjawisko migracji w zróżnicowany sposób będzie wpływać na poszczególne lokalne systemy gospodarki odpadami komunalnymi, a w rezultacie na realizację umów na odbiór czy też odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Zjawiskiem typowym dla gmin, w których goszczeni są obywatele Ukrainy, jest wzrost wielkości strumienia odpadów komunalnych, w szczególności odpadów zmieszanych. Mając na względzie obligatoryjne od 2019 r. rozliczenia tonażowe z operatorami odbioru odpadów, należy pamiętać o tym, że zwiększony strumień odpadów będzie generował zwiększone wydatki po stronie gminy, a tym samym należy spodziewać się szybszego wyczerpania kontraktu. Stan ten wymusza zwiększony monitoring wydatków kontraktowych i ewentualne zaktualizowanie momentu, w którym powinno zostać wszczęte kolejne postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.
W przypadku znacznego wzrostu wielkości strumienia odpadów, ze względu na migrację osób z Ukrainy, należy rozważyć możliwość aneksowania umowy w zakresie ilościowym oraz kwotowym tak, aby zaistniały kryzys w jak najmniejszym zakresie wpłynął na ciągłość realizacji usług odpadowych. Z kolei tam, gdzie powstały nowe miejsca zbiorowej relokacji osób z Ukrainy, można rozważyć również zawarcie nowej umowy na odbiór odpadów w trybie z wolnej ręki czy negocjacji bez ogłoszenia z dostosowanymi rozwiązaniami kontraktowymi, np. w zakresie częstotliwości odbioru odpadów, odbieraniem odpadów komunalnych na wezwanie zamawiającego czy innymi rozwiązaniami awaryjnymi.
Na zaistniałą sytuację należy spojrzeć również z uwzględnieniem optyki operatorów odbioru lub zagospodarowania odpadów komunalnych. Ma ona wpływ na rynek odpadowy, zarówno bezpośrednio, m.in. przez odpływ pracowników fizycznych (kierowców, ładowaczy, osób pracujących przy liniach sortowniczych), jak i pośrednio, np. przez wzrost cen paliw. Powyższe może stwarzać trudności w prawidłowym i niewymagającym zmian sposobie realizacji umów. Aspekt ten sam przez się nie musi wpływać na aneksowanie kontraktów, ale może stanowić np. podstawę do nienaliczania niektórych kar umownych – wobec braku winy wykonawcy w nienależytym wykonaniu zamówienia (np. odbierania odpadów w porze nocnej). Oczywiście każdy przypadek musi być oceniany indywidualnie i można w tym zakresie wykorzystać mechanizmy weryfikacyjne wypracowanie w dobie epidemii COVID-19.
► Jak zapewnić odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w sytuacjach nieprzewidzianych?
Dynamizm sytuacji uchodźczej, w tym nieprzewidywalność działań wojennych oraz zaistniałych konsekwencji, w wielu przypadkach wypełnia przesłanki pozwalające na modyfikację umowy z powołaniem się na art. 144 ust. 1 pkt 3 tzw. staredo p.z.p., czyli ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086) albo na art. 455 ust. 1 pkt 4 aktualnej ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. z 2021 r. poz. 1129; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 25). Zmiana dotychczas zawartych umów w wielu przypadkach wydaje się rozwiązaniem najbardziej adekwatnym oraz zasadnym.
Zastosowanie trybu z wolnej ręki czy też negocjacji bez ogłoszenia z powołaniem na awaryjność zaistniałej sytuacji można rozważyć wobec procesów zakupowych, takich jak: zakup naklejek na pojemniki w języku ukraiński, najem kontenerów przeznaczonych do deponowania odpadów komunalnych z miejsc zbiorowego zakwaterowania uchodźców, czy też odbiór odpadów porzuconych (dzikich wysypisk). Dobór stosownych instrumentów zaradczych powinien następować przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności, w tym przy uwzględnieniu tego, które z alternatywnych rozwiązań jawi się jako efektywniejsze, także w ujęciu kosztowym.
► Co w sytuacji, gdy firma odbierająca odpady w związku z większą ich ilością zażąda aneksowania umowy?
Zmiana umowy stanowi czynność dwustronną, której podjęcie wymaga zgodnej woli obu stron kontraktu. Nie można jej zatem wymusić na zamawiającym czy wykonawcy. Niemniej jednak wszelkie wnioski o zmianę umowy powinny być analizowane i weryfikowane przy zachowaniu lojalności kontraktowej oraz zasady współdziałania przy realizacji umowy , zarówno przez zamawiających, jak i wykonawców . Zamawiający wydatkujący środki publiczne w pierwszej kolejności muszą ustalić, czy zmiana umowy jest zgodna z przepisami zamówieniowymi oraz reżimem finansów publicznych. Pozytywna weryfikacja formalnoprawna otwiera drogę do analizy zasadności wprowadzenia postulowanych zmian w umowie, jak również podjęcia ewentualnych negocjacji przy ustaleniu zakresu i rodzaju wprowadzanych zmian. Formalnoprawna dopuszczalność wprowadzenia modyfikacji nie oznacza jeszcze, że zmiana powinna zostać wprowadzona – np. jeżeli wywoła ona negatywne skutki dla realizacji kontraktu, których można uniknąć, stosując rozwiązania alternatywne. Przykładowo, zamiast godzić się na opóźnienia w odbiorze odpadów i tym samym odstępując od naliczania kar umownych, można dozwolić, by zamawiający odbierał je w porach nocnych. Zachowanie proporcjonalności oraz racjonalności nie powinno kończyć się na etapie udzielania zamówienia i musi charakteryzować również etap realizacji kontraktu publicznego.