Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu
Choć niewątpliwie ten sposób naliczania opłaty jest rozwiązaniem podstawowym, a także dla dużej części tego typu obiektów jedynym możliwym, to mocą ostatniej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z 11 sierpnia 2021 r. ustawodawca zaproponował gminom rozwiązania alternatywne w stosunku do domków letniskowych i innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Alternatywne rozwiązania funkcjonują od kilku lat również w stosunku do nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie czy takich, które mają mieszane funkcje. Warto się zastanowić, czy inne dopuszczalne sposoby naliczania opłaty śmieciowej nie będą korzystniejsze, biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne danej gminy – i niekoniecznie musi tu chodzić wyłącznie o korzyści finansowe, choć dziś bezsprzecznie są one najistotniejsze.
Nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkane), dla wielu gmin stanowią nie lada problem. Część z nich obejmuje je wszystkie systemem, podejmując uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2151; dalej: u.c.p.g.), część korzysta z ust. 3 tego przepisu i robi to tylko wobec niektórych obiektów. Niektóre JST całkowicie zaś rezygnują z takich możliwości i pozostawiają właścicielom nieruchomości niezamieszkanych wybór podmiotu świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych (stosownie do art. 6 ust. 1 u.c.p.g.).
Bardzo często za decyzją o objęciu nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem stoi posiadanie przez gminę własnej spółki komunalnej. W przypadku tego typu obiektów nie ma bowiem możliwości powierzenia odbioru odpadów komunalnych z ich terenu w tzw. trybie in-house – za wyjątkiem tzw. nieruchomości mieszanych (tj. nieruchomości, które w części są zamieszkane, a w części niezamieszkane). Stanowi o tym art. 6c ust. 2a i 2b u.c.p.g. Pierwszy z przywołanych ustępów wskazuje, że: „W przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu zorganizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019, z późn. zm.) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości”. Z kolei ust. 2b wskazuje, że: „W przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, przepisów ust. 2a i 3a nie stosuje się” (na marginesie warto zauważyć, że w odniesieniu do nieruchomości mieszanych nie stosujemy również przepisów umożliwiających wypisanie się przez ich właścicieli z gminnego systemu).
►Cele rekreacyjno-wypoczynkowe
Nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (w tym domki letniskowe) to takie, które nie służą do zaspokajania codziennych potrzeb życiowych osób w nich przebywających i nie stanowią centrum życia domowego tych osób. Ale gdy zaczynają pełnić w stosunku do określonych osób takie funkcje, stają się nieruchomościami, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g., czyli nieruchomościami zamieszkanymi obligatoryjnie przynależącymi do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zasadą jest, że w przypadku nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe opłata nie jest naliczana od zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, a ma stałą wysokość. Jest to bowiem roczna opłata ryczałtowa. Nie może przy tym przekroczyć 10 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za rok od domku letniskowego na nieruchomości albo od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (czyli obecnie 191,90 zł – 10 proc. z 1919 zł). Od początku 2022 r. opłata ta jest należna nie od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, lecz od każdego domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 6j ust. 3b u.c.p.g.). Dla samorządów to pozytywna zmiana, w praktyce nierzadko się bowiem zdarzało, że na jednej nieruchomości zlokalizowanych było po kilka, a nawet kilkanaście domków letniskowych, co powodowało uszczuplenie wpływów z tytułu pobieranej opłaty śmieciowej.
Warto przypomnieć, że początkowo nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe traktowane były tak jak zwykłe nieruchomości niezamieszkane. [tabela] Zmieniło się to 1 lutego 2015 r. (mocą ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2015 r. poz. 87), kiedy wprowadzono wskazywany powyżej art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Przy czym od 1 lutego 2015 r. do 5 września 2019 r. za nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowe uznawano również rodzinne ogrody działkowe. Od 6 września 2019 r. wprowadzono jednak art. 6j ust. 3d u.c.p.g., zgodnie z którym do rodzinnego ogrodu działkowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1073) stosuje się art. 6j ust. 3 u.c.p.g., czyli ogólne zasady przewidziane dla nieruchomości niezamieszkanych (a więc rozliczanie od zadeklarowanej liczby pojemników lub worków).
Tabela. Rozliczanie obiektów letniskowych – ciągłe zmiany
Przed 1 lutego 2015 r. • Według zadeklarowanej przez właściciela nieruchomości liczby pojemników lub worków (brak górnej granicy wysokości opłaty).
Od 1 lutego 2015 r. do 5 września 2019 r. • Roczna opłata ryczałtowa od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (brak górnej granicy wysokości opłaty).
Od 6 września 2019 r. do 22 września 2021 r. • Roczna opłata ryczałtowa od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (opłata nie wyższa niż 10 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za rok).
Od 23 września 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. • Roczna opłata ryczałtowa od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (opłata nie wyższa niż 10 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za rok) lub• Według zadeklarowanej przez właściciela nieruchomości liczby pojemników lub worków (opłata nie wyższa niż 1,3 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości).
Od 1 stycznia 2022 r. • Roczna opłata ryczałtowa od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (opłata nie wyższa niż 10 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za rok)lub • Według zadeklarowanej przez właściciela nieruchomości liczby pojemników lub worków (opłata nie wyższa niż 1,3 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości).
Jakie alternatywne rozwiązania przewiduje ustawodawca dla naliczania opłaty śmieciowej właścicielom nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe? Taka możliwość jest tylko jedna, lecz dla wielu gmin może być bardziej korzystna finansowo niż pobieranie rocznej opłaty ryczałtowej. Została ona wprowadzona od 23 września 2021 r. mocą ostatniej nowelizacji i jest uregulowana w nowym art. 6j ust. 3ba u.c.p.g.
Przepis ten umożliwia radzie gminy podjęcie uchwały, która zobowiąże właścicieli nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych do rozliczania się za śmieci na zasadach ogólnych przewidzianych dla nieruchomości niezamieszkanych. Przepis ten stanowi bowiem, że „Rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może nałożyć obowiązek ponoszenia przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej zgodnie z ust. 3”. Tym samym gmina uzyskała możliwość powrotu do sposobu rozliczania tego rodzaju nieruchomości, który istniał przed 1 lutego 2015 r. Należy jednak pamiętać, że jest to tylko możliwość, a nie obowiązek. Każda gmina samodzielnie musi zdecydować, czy zostaje przy rozliczaniu tych nieruchomości w sposób charakterystyczny dla nich (czyli roczna opłata ryczałtowa), czy też w sposób ogólny dla nieruchomości niezamieszkanych (czyli od zadeklarowanej przez właściciela nieruchomości liczby pojemników lub worków).
Istotne jest również to, że w przypadku skorzystania z nowego art. 6j ust. 3ba u.c.p.g. zastosowania nie znajdzie górna granica opłaty przewidziana w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. (tj. 10 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem), co wynika z – również nowego – art. 6j ust. 3bb u.c.p.g. Innymi słowy, zastosowanie znajdą górne granice opłat za pojemnik lub worek przewidziane w art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. (tj. 1,3 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości).

Przykład

Powyżej górnej granicy
Gmina rozliczająca właścicieli nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych ryczałtową opłatą może obecnie pobrać maksymalnie 191,10 zł. W przypadku przejścia na rozliczanie podstawowe dla nieruchomości niezamieszkanych, zakładając konieczność zadeklarowania każdej z podstawowych frakcji (co do zasady pięciu), przy ustalonym w regulaminie utrzymania czystości i porządku minimum 120 l na każdą z nich, przyjmując również maksymalną możliwą stawkę za pojemnik lub worek o tej pojemności (obecnie 24,94 zł) miesięcznie, możliwe będzie pobranie od właściciela takiej nieruchomości 124,70 zł (5 x 24,94 zł). Oznacza to, że już przy korzystaniu z takiej nieruchomości jedynie przez dwa miesiące w roku gmina może pobrać więcej (2 x 124,70 zł, czyli 249,40 zł) niż przy rocznej opłacie ryczałtowej (191,10 zł).
Kształtując wzór deklaracji śmieciowej dla właścicieli tego typu obiektów, rada gminy powinna skorzystać z art. 6m ust. 1ab u.c.p.g., czyli umożliwić im podanie okresów korzystania z nieruchomości. Bez tego będą oni musieli w każdym roku co najmniej dwa razy składać deklarację śmieciową – najpierw do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym rozpoczną korzystanie z nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej, a następnie tzw. sprawozdanie zerowe do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym skończyli korzystać z tej nieruchomości (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.). Brak danych o okresach korzystania z domku letniskowego czy innego tego typu obiektu oznaczać też będzie więcej pracy dla urzędników przyjmujących i weryfikujących deklaracje śmieciowe.
►Usługi hotelarskie
Szczególne zasady naliczania opłaty śmieciowej ustawodawca wprowadził w odniesieniu do nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2211) przez tego typu usługi należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Tym samym mamy tu również do czynienia z nieruchomościami niezamieszkanymi. W ich przypadku przepisy u.c.p.g. umożliwiają gminie naliczenie opłaty w odmienny sposób niż przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków. Zgodnie z art. 6j ust. 3a u.c.p.g. (wprowadzonym od 1 lutego 2015 r. – łącznie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g. odnoszącym się do nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych) w przypadku nieruchomości niezamieszkanej, na której świadczone są usługi hotelarskie, dopuszcza się, aby opłata śmieciowa stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., tj. stawki opłaty za 1 m sześc. zużytej wody. Tym samym to od decyzji rady gminy będzie zależało, czy tego rodzaju nieruchomości będą rozliczane łącznie z wszystkimi nieruchomościami niezamieszkanymi, czy też z wykorzystaniem metody wodnej. W praktyce rozwiązanie to jest bardzo często wykorzystywane przez gminy turystyczne – metoda ta umożliwia im właściwsze naliczenie należnej opłaty śmieciowej, bazuje bowiem na założeniu, że im większe zużycie wody na danej nieruchomości, tym więcej osób na niej przebywa, a tym samym produkowanych jest więcej odpadów komunalnych.
Na marginesie warto zauważyć, że art. 6j ust. 3a u.c.p.g. uległ niewielkiej modyfikacji w związku z ostatnią nowelizacją tej ustawy. Zmiana ta nie ma jednak jakiegokolwiek praktycznego przełożenia dla gmin. Istotniejsze znaczenie w odniesieniu do analizowanego rodzaju nieruchomości niezamieszkanych ma nowe brzmienie ust. 3e w art. 6j u.c.p.g. W przepisie tym doprecyzowano bowiem, że także w razie wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty śmieciowej od zużycia wody w przypadku nieruchomości niezamieszkanej, na której są świadczone usługi hotelarskie, rada gminy w uchwale określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.
►Funkcje mieszane
Bardzo ciekawe rozwiązanie przewidziano w stosunku do tzw. nieruchomości mieszanej, czyli nieruchomości, która w części jest zamieszkana, a w części niezamieszkana. Tam, gdzie budynek pełni funkcję mieszkalną, opłata śmieciowa jest naliczana na zasadach ogólnych przewidzianych dla nieruchomości zamieszkanych (art. 6j ust. 1 i 2b u.c.p.g.), w przypadku części wykorzystywanej np. na biuro, sklep czy magazyn gmina zaś niekoniecznie musi korzystać z naliczania opłaty od zadeklarowanej liczby pojemników lub worków. Zgodnie z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. rada może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty śmieciowej na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3 w art. 6j u.c.p.g., czyli od powierzchni lokalu.
Rozwiązanie to może być niezwykle korzystne zarówno dla gmin, które dopuszczają łączne (tj. w tych samych pojemnikach) zbieranie odpadów komunalnych z części zamieszkanych i niezamieszkanych nieruchomości mieszanych (zwłaszcza z uwagi na brak możliwości wyodrębnienia osobnych miejsc gromadzenia odpadów dla każdej z tych części), jak i tych gmin, które obawiają się zaniżania deklarowanej liczby pojemników lub worków dla części niezamieszkanej przy jednoczesnym „podrzucaniu” swoich odpadów do pojemników przeznaczonych dla części zamieszkanych.
Są jednak pewne niuanse, o których warto wiedzieć. Po pierwsze, ustawodawca nakazuje, aby zarówno dla części zamieszkanej, jak i niezamieszkanej rada przyjęła jedną, wspólną metodę. W praktyce w skuteczny sposób wykorzystana może tu zostać tzw. metoda wodna albo metoda powierzchniowa. Innymi słowy, niedopuszczalne jest, aby część zamieszkana była objęta, jak wszystkie nieruchomości zamieszkane na terenie gminy, tzw. metodą od osoby, natomiast część niezamieszkana np. metodą od powierzchni. Próby takiego działania miały już miejsce w niektórych gminach i zostały zanegowane przez regionalne izby obrachunkowe (zob. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 18 grudnia 2020 r., nr 46/156/2020; Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2021 r. poz. 103).
Po drugie, choć z literalnego brzmienia art. 6j ust. 5 u.c.p.g. wynika możliwość wyboru metody dla nieruchomości mieszanej innej niż dla nieruchomości zamieszkanych (np. nieruchomości mieszane będą rozliczane metodą wodną, natomiast nieruchomości zamieszkane metodą od osoby), to w części orzecznictwa sądów administracyjnych takie działanie uznawane jest za naruszające zasadę niedyskryminacji i równego traktowania z art. 32 Konstytucji RP (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 197/17).
Po trzecie, stawka opłaty dla części zamieszkanej i części niezamieszkanej nieruchomości mieszanej musi być w tej samej wysokości. Niedopuszczalne jest tym samym, aby właściciele lokali zamieszkanych płacili opłatę śmieciową według stawki w innej wysokości niż właściciele lokali niezamieszkanych – w odniesieniu do tej samej metody, np. powierzchniowej czy też wodnej. Co prawda w toku prac nad ostatnią nowelizacją na etapie prac w Senacie zaproponowano poprawkę umożliwiającą stosowanie różnych wysokości opłat dla każdej z części nieruchomości mieszanej, lecz nie została ona przyjęta przez Sejm (patrz: poprawka nr 16 zawarta w druku nr 1462 Sejmu RP IX kadencji). W uzasadnieniu do tej poprawki słusznie bowiem wskazano, że „z uwagi na różny charakter nieruchomości i różne źródło generowania odpadów komunalnych uzasadnione jest stosowanie odmiennej stawki opłaty. Odpady komunalne generowane w związku z prowadzoną działalnością mają inny charakter, stanowią koszty tej działalności i powinny być objęte opłatami w wysokości określonej na zasadach rynkowych”.©℗