Udział pojazdów elektrycznych we flocie użytkowanej przez samorządy musi już wynosić co najmniej 10 proc. Taki sam pułap dotyczy podmiotów, które na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego będą wykonywały zadania publiczne.
Paweł Janiec, radca prawny, Grupa REFUNDA
Marcin Maciocha, radca prawny, Grupa REFUNDA
Zakres obowiązków i wymogów wprowadzonych grudniową nowelizacją ustawy o elektromobilności nie jest zaskakujący mimo krótkiego vacatio legis (okres od jej ogłoszenia do wejścia w życie wynosił 14 dni). Większość podmiotów zainteresowanych wprowadzonymi zmianami mogła się z nimi zapoznać wcześniej. Prace nad nowelizacją trwały bowiem już od 2019 r., kiedy wydana została dyrektywa Parlamentu i Rady (UE) 2019/1161 z 20 czerwca 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego.
Oba akty prawne dążą przede wszystkim do ułatwienia dostępu do infrastruktury niskoemisyjnej i zwiększenia udziału procentowego pojazdów niskoemisyjnych w taborach pojazdów wykorzystywanych do świadczenia usług transportu oraz w zadaniach związanych z usługami komunalnymi - co najmniej do 10 proc. przykład 1
Przykład 1
Ile pojazdów trzeba dokupić*
A. Gmina z liczbą mieszkańców powyżej 50 tys. posiada osiem pojazdów wykorzystywanych do obsługi jednostki. Oznacza to, że planując wymianę i zakup nowych powinna pamiętać, by jeden z nich był elektryczny lub zasilany gazem ziemnym. W ten sposób osiągnie wymagany limit elektromobilności.
B. Miasto, w którym zamieszkuje 65 tys. osób, dysponuje dziesięcioma pojazdami do obsługi jednostki. W 2022 r. powinno więc uwzględnić w zakupach dwa pojazdy elektryczne lub zasilane gazem ziemnym przy założeniu utrzymania eksploatacji pozostałych dziesięciu pojazdów.
C. Urząd gminy powyżej 50 tys. mieszkańców ma do swojej dyspozycji dziesięć samochodów. Jeśli sprzeda jeden z nich, to w tegorocznych zakupach będzie mógł nabyć tylko jedno auto elektryczne lub zasilane gazem ziemnym.
* Przykłady sporządzone w oparciu o założenie, że początkowe stany taborowe obejmują jedynie o pojazdy konwencjonalne.
Wykaz najważniejszych skrótów użytych w poradniku
• ustawa o elektromobilności - ustawa z 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 110; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2269)
• nowelizacja ustawy o elektromobilności - ustawa z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2269)
• dyrektywa 2019/1161 - dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1161 z 20 czerwca 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2009/33/WE w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowego (Dz.Urz. UE z 2019 r. L 188, s. 116)
• dyrektywa 2018/844 - dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/844 z 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków i dyrektywę 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej (Dz.Urz. UE z 2018 r. L 156, s. 75)
Wszystko to może okazać się wyjątkowo istotne przy planowaniu wydatków przez jednostki samorządowe. Co więcej, nowe obowiązki powinny zostać odzwierciedlone w przygotowanym przez nie planie budżetowym, który stanowi podstawę sporządzenia planów postępowań o udzielenie zamówień publicznych.
Dwa wyjątki od zasady
Zgodnie z nowelizacją ustawy o elektromobilności gminy i powiaty nie muszą stosować wymogu 10 proc. udziału we flocie pojazdów użytkowanych oraz 10 proc. udziałów we flocie wykorzystywanej do wykonania zadania publicznego, jeżeli liczba ich mieszkańców nie przekracza 50 tys. (z zastrzeżeniem art. 68a i 68b ustawy o elektromobilności, o czym poniżej). Drugi wyjątek ma charakter przedmiotowy i pozwala nie stosować tego progu, jeżeli zadanie publiczne związane jest z obowiązkiem letniego lub zimowego utrzymania dróg polegającego na mechanicznej metodzie oczyszczania jezdni ulic, w szczególności na zamiataniu i zmywaniu oraz zapobieganiu i zwalczaniu śliskości zimowej, w tym gołoledzi i usuwaniu śniegu. przykład 2
Przykład 2
Kiedy stosować wymóg elektromobilności, a kiedy nie
A. Gmina licząca 47 tys. mieszkańców ma osiem pojazdów wykorzystywanych do obsługi jednostki. Oznacza to, że zgodnie z nowymi przepisami nie musi podejmować czynności w celu zmiany struktury taboru, ponieważ nie dotyczy jej 10-proc. wymóg elektromobilności.
B. W gminie zamieszkuje ponad 167 tys. osób. Do oczyszczania jezdni ulic wykorzystuje się 25 samochodów, wszystkie z napędem spalinowym. Zgodnie z nowelizacją ustawy o elektromobilności gmina nie będzie jednak musiała wymieniać części taboru na zero- lub niskoemisyjny, bo obowiązkowego 10-proc. udziału pojazdów niskoemisyjnych nie stosuje się do samochodów wykorzystywanych do realizacji tego zadania publicznego.
C. Gmina z liczbą mieszkańców powyżej 50 tys. osób, która ma 25 pojazdów wykorzystywanych do wywozu nieczystości, powinna zwiększyć tabor o co najmniej trzy pojazdy elektryczne lub zasilane gazem ziemnym. Obowiazuje ją bowiem w tym przypadku 10-proc. wymóg elektromobilności (ponieważ wynosi on 2,5, po zaokragleniu daje to 3).
Bez rozdzielania na małe i duże
Jednocześnie należy wskazać na wprowadzone nowe normy prawne w art. 68a i 68b ustawy o elektromobilności, gdzie ww. rozróżnienia dla gmin do 50 tys. i powyżej 50 tys. mieszkańców nie wprowadzono. Regulacje te dotyczą jednak tylko zamówień dla następujących branż:
- publiczny transport drogowy,
- specjalistyczny transport drogowy osób,
- nieregularny transport osób,
- wywóz odpadów,
- drogowy transport przesyłek pocztowych,
- transport paczek,
- dostarczanie poczty,
- dostarczanie paczek.
W takim wypadku powstaje pytanie, który przepis jest przepisem ogólnym, a który szczególnym, gdyż normy prawne określone w art. 68 w związku z art. 35 wykluczają się w ramach ww. branż z normami art. 68a i 68b ustawy o elektromobilności oraz mają częściowo różne zakresy zastosowania. Przyjmując, że nowsze normy (czyli art. 68a i 68b) są normami szczególnymi, będziemy mieli sytuację, w której każda gmina niezależnie od liczby mieszkańców dla zamówień dotyczących np. wywozu odpadów będzie musiała zapewnić odpowiedni wskaźnik udziału pojazdów ekologicznych w zamówieniach. Co ważne, progi określone w art. 68, czyli np. dla pojazdów ciężarowych kategorii N2 (pojazdy do przewozu ładunków o masie ponad 3,5 tony, ale nieprzekraczającej 12 ton) i kategorii N3 (pojazdy, których maksymalna masa przekracza 12 ton), napędzanych paliwami alternatywnymi, w całkowitej liczbie pojazdów tych kategorii objętych zamówieniami mają wynosić:
- 7 proc. - do 31 grudnia 2025 r.,
- 9 proc. - od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2030 r.
Powyższe oznacza, że do 31 grudnia 2025 r. można udzielać zamówień, np. w zakresie wywozu odpadów, w następujący sposób:
- gmina powyżej 50 tys. mieszkańców - konieczność zastosowania minimum 10-proc. poziomu aut napędzanych elektrycznie lub gazem ziemnym w każdym zamówieniu,
- gmina poniżej 50 tys. mieszkańców - bez konieczności stosowania 10-proc. limitu z art. 68, ale z zachowaniem limitu w związku z art. 68a i 68b ustawy o elektromobilności. przykład 3
Przykład 3
Mniejsze jednostki z wymogami
Gmina miejska poniżej 50 tys. mieszkańców, która chce udzielić w ciągu najbliższych czterech lat (2022-2025) czterech zamówień rocznych i potrzebuje do tego 40 pojazdów (czyli 10 pojazdów rocznie) powyżej 12 ton, będzie musiała zadbać, by w tej puli były co najmniej cztery pojazdy zero- lub niskoemisyjnych - na przestrzeni całego tego okresu. Wystarczy jednak, że np. tylko w 2025 r. gmina będzie wymagała od wykonawcy posiadania czterech pojazdów, natomiast zamówienia z lat 2022-2024 nadal będą mogły być obsługiwane standardowym taborem.
Konieczność analizy
Od stycznia 2022 r. zobowiązane jednostki sektora samorządowego muszą w pierwszej kolejności ocenić, czy obecnie posiadane zaplecze pojazdów pozwala na spełnienie wymogu 10-proc. udziału pojazdów elektrycznych lub napędzanych gazem ziemnym w ogólnej liczbie pojazdów. Przy badaniu współczynnika powinny być brane pod uwagę wszystkie pojazdy samochodowe użytkowane przez jednostkę. Następnie należy rozważyć formułę i treść planowanych zamówień publicznych, tak aby możliwie najszybciej osiągnąć wymagane progi.
Jednak choć obowiązek spełnienia progów 10 proc. udziału pojazdów niskoemisyjnych istnieje już od 1 stycznia 2022 r., to ewentualne konsekwencje z tytułu jego niedotrzymania mogą powstać dopiero od 1 stycznia 2023 r. Zgodnie bowiem z nowelizacją ustawy o elektromobilności, jeżeli jednostka związana jest z jakimś podmiotem umową o realizację zadania publicznego zawartą na podstawie prawa zamówień publicznych, a w strukturze jego taboru samochodowego brak jest minimum 10 proc. pojazdów elektrycznych lub zasilanych gazem ziemnym, to umowa taka wygasa 31 grudnia 2022 r. z mocy prawa. Sankcja jest niezwykle dotkliwa, brak modernizacji taboru samochodowego przez wykonawcę i to w dodatku w trakcie wykonywania umowy może bowiem doprowadzić do wcześniejszego zakończenia wykonywania umowy. W takim przypadku zarówno jednostka, jak i wykonawca mogą się znaleźć w niekomfortowej sytuacji. Z jednej strony samorząd będzie musiał, w związku ze swoim zapotrzebowaniem, zawrzeć nową umowę, często na gorszych warunkach, a z drugiej wykonawca utraci dochód, którego mógł się spodziewać. przykład 4
Przykład 4
Groźba wygaśnięcia umowy
Wykonawca zawarł z gminą umowę na wywóz nieczystości, która ma obowiązywać do sierpnia 2023 r. Tabor wykonawcy służący do wykonywania umowy obejmuje 25 śmieciarek, wszystkie na benzynę. Jeśli z końcem 2022 r. nie dokona on zmiany struktury technicznej taboru i nie zakupi trzech pojazdów elektrycznych, umowa z JST wygaśnie 31 grudnia 2022 r., czyli siedem miesięcy wcześniej. Wynika to z mocy prawa i jest sankcją za brak dostosowania sie wykonawcy usługi do minimalnych poziomów elektoromobilności.
Ponadto po stronie JST powstanie konieczność analizy sposobu prowadzenia i treści nowych przetargów publicznych. Powinny one przewidywać, że wykonawca zgłaszający się do postępowania o zamówienie publiczne, który ma zamiar realizować zadanie, musi posiadać tabor z odpowiednią liczbą pojazdów elektrycznych lub zasilanych gazem. Należy tu ocenić, jakie dokładnie przetargi będą wymagały dodatkowych warunków. Z pewnością będą to zadania związane z eksploatacją wszelkiego rodzaju pojazdów, np. odbiór i wywóz odpadów, transport materiałów, realizacja zadań związanych z doręczeniem przesyłek urzędowych itp. Realizacja powyższych obowiązków powinna zostać poprzedzona analizą potrzeb i wymagań jednostki z uwzględnieniem obowiązku wypełnienia ustawowych wymogów oraz realnych potrzeb.
Rzetelna analiza potrzeb i wymagań może pomóc w identyfikacji obszarów, gdzie niezbędne będzie zawarcie dodatkowego wymogu przetargowego wymagającego od oferentów spełnienia progu 10 proc.
Uwaga na dyscyplinę
Jednostki sektora finansów publicznych muszą jednocześnie przestrzegać innych przepisów, w tym wszelkich wymogów związanych z dyscypliną finansów publicznych. Tymczasem nowelizacja ustawy o elektromobilności została ogłoszona dopiero z końcem roku, a nowe obowiązki stały się faktem od stycznia tego roku. W tych okolicznościach jednostki zobowiązane muszą podjąć możliwie szybko działania, aby przygotować swoje budżety do nowych wymogów. Problem w tym, że częstokroć są już one uchwalone i konieczne będą przesunięcia w budżecie. Przypomnijmy, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2270) w art. 239 nakłada na JST obowiązek podjęcia uchwały budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach może ona zostać podjęta do 31 stycznia roku, na który będzie budżet uchwalony.
Ważne! Plan postępowań o udzielenie zamówień przewidzianych w danym roku finansowym powinien przewidywać zakupy pojazdów niezbędnych do osiągnięcia nowych wymogów związanych z elektromobilnością, a środki na ten cel powinny zostać uwzględnione w uchwale budżetowej.
Nie można też nie zauważyć, że termin podjęcia uchwały budżetowej pozostaje istotny z punktu widzenia obowiązków sporządzania planu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Ustawa z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 25) w art. 23 ust. 1 nakłada bowiem na zamawiających publicznych - jednostki sektora finansów publicznych oraz inne państwowe jednostki nieposiadające osobowości prawnej - obowiązek sporządzenia planu postępowań o udzielenie zamówień przewidzianych w danym roku finansowym. Plan taki zamieszcza się w Biuletynie Zamówień Publicznych. W kontekście ustawy o elektromobilności powinien on przewidywać zakupy pojazdów niezbędne do osiągniecia nowych ustawowych wymogów, a środki na ten cel powinny zostać uwzględnione w uchwale budżetowej.
Zatem jeżeli jednostka lub jej wykonawca pozostają zobowiązani do osiągnięcia wymogu 10-proc. udziału pojazdów elektrycznych lub zasilanych gazem ziemnym, to ewentualna modyfikacja struktury taboru z pewnością wpłynie na finanse danej jednostki. Koszty realizacji obowiązku osiągnięcia 10-proc. udziału pojazdów niskoemisyjnych w taborze oferenta występującego w przetargu zapewne też zostaną odzwierciedlone w zaoferowanej cenie. Często też modernizacja taboru wprost wpłynie na cenę usługi (np. odbioru odpadów), jaką będzie musiał finalnie uiścić beneficjent.
JST, jeżeli będą same realizowały swoje zadania i będzie to związane z koniecznością zmiany taboru służącego realizacji danego zadania, muszą również zakładać dalszy wzrost kosztów takiego zadania. Oczywiście część z nich można pokryć ze swojego budżetu, jednak dalece prawdopodobne pozostaje przerzucenie części kosztów na beneficjentów usług. Najbardziej oczywistym przykładem może być realizacja zadania w postaci odbioru nieczystości. Jeżeli jednostka będzie zobowiązana zakupić nowe pojazdy do realizacji zadania, to budżet jednostki może nie udźwignąć takiego kosztu. W takim wypadku część ceny zakupu może zostać uwzględniona w cenie odbioru odpadów - zwiększając ją.
Słuszny kierunek, ale są i zarzuty
Kierunek zmian, jakie wprowadza nowelizacja ustawy o elektromobilności, pozostaje słuszny, jednak można poczynić pod adresem ustawodawcy kilka zarzutów.
Co prawda, potencjalny zakres obowiązków był znany dużo wcześniej, jeszcze przed publikacją ustawy o elektromobilnosci w Dzienniku Ustaw, jednak nie sposób uznać tego faktu za usprawiedliwienie dla krótkiego vacatio legis. Ciężko bowiem, nie narażając się na zarzut niegospodarności, rozpocząć działania w celu przygotowania jednostki do spełnienia obowiązków, co do których nie ma pewności czy - a jeżeli tak, to w jakim kształcie - wejdą w życie. Należy również pamiętać, że to właśnie vacatio legis ma być tym okresem, kiedy adresaci danej ustawy mają czas na przygotowanie się do nowych przepisów.
Wejście w życie ustawy o elektromobilności z końcem roku powoduje, że części wydatków, jakie wiążą się z wymogami ustawy, nie ujęto w uchwałach budżetowych, co spowoduje konieczność przesunięć budżetowych.
Ustawa nie powinna też ingerować w umowy już zawarte. Już wykonywana umowa nie powinna podlegać możliwości wygaszenia w związku z tym, że w trakcie jej obowiązywania zmienione zostały przepisy. Taki stan podkopuje zaufanie do stabilności prawa.
Niemniej jednak formuła zmiany zaplecza samochodowego na pojazdy niskoemisyjne lub zeroemisyjne jest słuszna, biorąc pod uwagę wzrastające koszty emisji dwutlenku węgla oraz konieczność dbania o środowisko. Jednak wraz z dążeniem do osiągnięcia niskiej emisji warto równolegle budować niezbędną infrastrukturę. Samo upowszechnienie pojazdów niskoemisyjnych w taborze JST i podmiotów realizujących na rzecz tych jednostek zadania publiczne może spowodować również rozbudowanie niezbędnej infrastruktury tankowania i ładowania pojazdów elektrycznych czy napędzanych gazem ziemnym, a tym samym rozpowszechnienie tej technologii. Niemniej nie można tracić z pola widzenia potencjalnego ryzyka przerzucenia części kosztów zmian na mieszkańców.