Jednostki pomocnicze są tworzone na zasadzie fakultatywności, co oznacza, że gmina może, ale nie musi ich powoływać. Rada gminy dysponuje w tym zakresie samodzielnością, wynikającą wprost z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym „ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące”. Sołectwa, dzielnice, osiedla, bo o nich mowa, są zdecydowanie bliżej obywatela i dają szansę na budowanie społeczeństwa obywatelskiego w większym stopniu niż gminy, nie wspominając o powiecie czy województwie. Ale choć ustawodawca określił podstawowe kwestie do uregulowania w statucie tych podmiotów, to przełożenie lapidarnego języka ustawowego na rozwiązania praktyczne bywa często zadaniem ponad siły organu stanowiącego gminy. Wskazują na to wyraźnie w swoim orzecznictwie sądy administracyjne. Źródłem problemów jest kwestia wyborów, określania zadań jednostek pomocniczych czy zarządzanie mieniem komunalnym. Kontrowersje budzi niekiedy m.in. już samo tworzenie tych podmiotów i konsultowanie tego z mieszkańcami.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, czyli sołectwa oraz dzielnice czy osiedla. Jednostką pomocniczą może też być położone na terenie gminy miasto. Podmioty te ustanawia wyłącznie rada gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Z kolei zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej muszą zostać określone w statucie gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.). W związku z częstymi problemami JST w tym zakresie, należy podkreślić istotność prowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszących się zarówno do utworzenia jednostek pomocniczych w danej gminie (art. 5 ust. 2 u.s.g.), jak i uchwalenia ich statutu (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Pamiętać też należy, że wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie. Powinien on być rozumiany jako rzeczywiste (a nie tylko teoretyczne) omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie im wyrażenia o nich opinii. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb takiego opiniowania. Wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero potem faktyczne ich przeprowadzenie. Nie można powoływać się np. na przeprowadzenie konsultacji w „sposób zwyczajowo przyjęty”. Takie twierdzenie (o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami w sposób zwyczajowo przyjęty) nie jest możliwe do zweryfikowania pod kątem prawnym, tak więc zasady weryfikacji przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami muszą zostać określone w uchwale.

Przykład 1

Nie tylko na tablicy ogłoszeń
Rada gminy Lipnica Murowana podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutów sołectw, ale nie podjęła wcześniej uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Ograniczyła się jedynie do wywieszenia informacji w tej sprawie na tablicy ogłoszeń przed urzędem. Był to błąd, ponieważ wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej oznacza rzeczywiste omówienie z nimi proponowanych regulacji, wyrażenie opinii i zgłoszenie uwag do projektu statutu. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 13 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1067/20), samo wywieszenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń urzędu gminy nie jest wystarczające. Powszechnie bowiem wiadomo, że mieszkaniec gminy nie wstępuje codziennie do siedziby urzędu gminy, by zapoznać się z ogłoszeniami, szczególnie gdy zamieszkuje w innej miejscowości niż ta, w której znajduje się urząd. Dlatego gmina powinna stworzyć mu realne możliwości do sformułowania uwag lub zastrzeżeń do projektu statutu, a nie ograniczyć się tylko do jednej formy ogłoszenia.

Przykład 2

W formie głosowania
Gmina Góry utworzyła niegdyś sołectwo Wielka Góra składające się ze wsi Mała Góra i Wielka Góra, znajdujące się po różnych stronach miejscowości Góry. Mieszkańcy obu wsi od lat nie znajdywali jednak płaszczyzny porozumienia, a sołectwo nie funkcjonowało w sposób prawidłowy. Mieszkańcy Małej Góry wystąpili więc o dokonanie jego podziału na dwa odrębne. 8 grudnia 2021 r. zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa w sprawie podziału. W konsultacjach wzięło udział 467 osób, z tego ze wsi Wielka Góra – 176 osób, zaś ze wsi Mała Góra – 291 osób. Mieszkańcy sołectwa w głosowaniu jawnym (467 głosów „za”, 0 głosów „przeciw” i 0 wstrzymujących się) pozytywnie zaopiniowali podział sołectwa Wielka Góra i utworzenie dwóch odrębnych jednostek pomocniczych, tj. sołectwa Wielka Góra i sołectwa Mała Góra, których granice pokrywały się z granicami obrębów geodezyjnych obu miejscowości. Było to działanie prawidłowe, choć należy podkreślić, że ostateczny wynik konsultacji w sprawie statutu nie wiąże rady gminy, co oznacza, że podział sołectwa może nie dojść do skutku, jeśli rada nie przegłosuje stosownej uchwały. Z uwagi jednak na ustawowy wymóg przeprowadzenia konsultacji, ich brak przed dokonaniem podziału sołectwa należałoby ocenić jako istotne naruszenie prawa. A to w ogólnym rozrachunku skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1330/20).
Najważniejszy dokument
Samodzielność gminy związana ze stanowieniem statutów jednostek pomocniczych wynika z tzw. władztwa statutowego przyznanego JST (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), w ramach którego ich organy stanowiące są uprawnione do uchwalania statutów będących aktami prawa miejscowego. W przypadku jednostek pomocniczych wszelkie najważniejsze kwestie również normuje statut jednostki pomocniczej. Określa on w szczególności pięć elementów, wskazanych w art. 35 ust. 3 u.s.g. Przy czym użycie w tym przepisie sformułowania „w szczególności” oznacza, że nie jest to katalog zamknięty – w statucie można więc zawrzeć inne elementy kształtujące treść tego dokumentu.
Kwestie ustrojowe wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.g. nie są więc jedynymi, jakie mogą zostać poruszone w statucie. Są one jednak obligatoryjne i stanowią absolutne minimum, z którego rada gminy nie może zrezygnować, jeśli przystępuje do uchwalenia statutu. W dokumencie tym obowiązkowo należy określić:
  • nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
  • zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
  • organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
  • zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji;
  • zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Ponadto – zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. – w statucie obowiązkowo musi się także znaleźć zapis wskazujący sposób zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła.
Jaka nazwa, jaki obszar
To, w jaki sposób rada gminy nazwie swoją jednostkę pomocniczą i czy nazwa ta będzie powiązana z obszarem, na którym działa, zależy od kreatywności samorządu. Do wyrażenia ustawowego (sołectwo, dzielnica, osiedle) można dodać dodatkowy wyraz, jakąś nazwę własną lub alfanumeryczną, jak również połączenie tych obu opcji. Na przykład w Poznaniu nazwy osiedli tworzone są w oparciu o nazwy własne oraz strony świata, co oznacza, że mamy osiedla Winogrady Północ, Winogrady Południe oraz Winogrady Wschód, jak również Piątkowo i Piątkowo Północ, oraz Grunwald Południe i Grunwald Północ. Natomiast w Białymstoku są Dziesięciny I i Dziesięciny II oraz Piasta I i Piasta II. Natomiast w gminach wiejskich niekiedy sięga się po prostu do nazwy danej miejscowości (często sołectwo obejmuje tylko właśnie tę jedną miejscowość, niekiedy również mniejsze miejscowości sąsiednie). I tak w gminie Unisław (woj. kujawsko-pomorskie) każda wieś tworzy osobne sołectwo, są to: Błoto, Bruki Unisławskie, Bruki Kokocka, Głażewo, Gołoty, Grzybno, Kokocko, Raciniewo, Stablewice, Unisław.
Jeśli natomiast nazwa jednostki pomocniczej nie pochodzi z ustawy (sołectwo, dzielnica, osiedle), to określanie nazwy jednostki pomocniczej nie podlega żadnym ograniczeniom. Najczęściej wybieraną nazwą pozaustawową jednostki pomocniczej jest „okręg”. Nie powinno się jednak mieszać określeń ustawowych i pozaustawowych (lub ich łączyć, np. Okręg Osiedle Toruńskie), żeby nie wprowadzać potencjalnych wątpliwości co do tego, czy dana jednostka jest uprawniona do korzystania z zapewnionych przepisami prawnymi przywilejów, z których korzystać mogą wyłącznie jednostki nazwane.
Niemniej ważnym elementem statutu powinno być określenie obszaru jednostki pomocniczej. Może to nastąpić:
  • przez wskazanie konkretnych miejscowości, wsi i innych obszarów wraz z ich granicami;
  • za pomocą mapy (w formie załącznika graficznego do statutu);
  • za pomocą opisu słownego;
  • przez podanie wykazu nazw ulic i placów, w obrębie których lub na terenie których dana jednostka będzie funkcjonować;
  • za pomocą szczegółowego wykazu odwołującego się do oznaczeń geodezyjnych i kartograficznych (zob. M. Augustyniak, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, komentarz do art. 35, Nb 2).
wAŻNE Wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, lecz także przy jego zmianie.
Wybory do organów zarządczych
W statucie jedostki pomocniczej rada gminy może rozwinąć tylko kwestie nieuregulowane w u.s.g. czy w kodeksie wyborczym. Nie można powielać czy modyfikować zasad ustawowych. Problem modyfikacji, jak również niedokładnego powielania przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jest zresztą grzechem prawodawcy lokalnego nie tylko w odniesieniu do statutów jednostek pomocniczych, lecz także statutu gminy. Na ten temat wielokrotnie już orzekały sądy administracyjne, m.in. wskazując, że upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne, więc organ stanowiący ma pewną swobodę stanowienia o swoim ustroju, co przede wszystkim oznacza, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Po 917/19).
Natomiast określenie zasad i trybu wyboru organów jednostek pomocniczych nie oznacza, że rada gminy ma w tym zakresie pełną swobodę. Chodzi raczej o uregulowanie kwestii technicznych związanych z wyborami. Oznacza to, że jest możliwe wskazanie, w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być tryb głosowania na kandydatów, kwestia powołania mężów zaufania czy ustalenie okręgów wyborczych. W ramach zasad wyborów do organów jednostek pomocniczych je rada gminy może również określić pewne kwestie związane z czynnym i biernym prawem wyborczym, pod warunkiem że nie wykroczy poza granice regulacji ustawowej. Nie ma więc możliwości, aby rozszerzyć kompetencje rady gminy o uprawnienia do odwoływania organów sołectwa, np. sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub dopuścił się czynu dyskwalifikującego go w opinii środowiska (zob. K. Rokicka-Murszewska, w: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), „Komentarz do ustaw samorządowych”, Warszawa 2018, komentarz do art. 35, Nb 17). Nie można również przesądzić o tym, że to zebranie wiejskie (organ uchwałodawczy sołectwa) ma wybierać sołtysa czy radę sołecką. To by oznaczało, że w nieuprawniony sposób doszłoby do rozszerzenia uprawnień zebrania wiejskiego – poza uchwałodawczym (zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g.) uzyskałoby ono także elekcyjne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 401/20).

Przykład 3

Miejsce zamieszkania
W statucie sołectwa znalazł się zapis: „na mocy par. 23 ust. 1 statutu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym w następujący sposób:
1) kandydować do organów sołectwa może osoba posiadająca czynne prawo wyborcze i mieszkająca lub pracująca na terenie sołectwa;
2) kandydat powinien wyrazić zgodę na kandydowanie ustnie do protokołu lub pisemnie w razie swojej nieobecności”.
Punkt 1 jest nieważny w zakresie odnoszącym do wymogu mieszkania lub pracowania na terenie sołectwa. Kandydat do organów sołectwa winien bowiem posiadać czynne prawo wyborcze, ale nie ma przepisu, który dawałby prawo do ograniczenia w statucie prawa kandydowania z uwagi na miejsce zamieszkania czy pracy.
Nie można również ograniczać prawa wyborczego, wskazując w uchwale rady gminy, że osoba prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej nie może sprawować funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej. Wymóg niekaralności wykracza bowiem poza regulacje ustawowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 89/12).
Organizacja i funkcje
W jednostkach pomocniczych nazwanych mogą funkcjonować wyłącznie organy określone w art. 36 i 37 u.s.g. Nie można tworzyć innych organów (np. zastępcy sołtysa), a także nie można modyfikować ich nazw albo kompetencji, bądź też rezygnować z ich utworzenia, jeśli przepis określa ich tworzenie jako obligatoryjne. Organami uchwałodawczymi w jednostkach pomocniczych są zebranie wiejskie w sołectwie oraz rada dzielnicy (osiedla), której liczba członków jest ustalana według art. 17 u.s.g. (uzależniona od liczby mieszkańców), przy czym nie może ona przekraczać 21 członków. Organem wykonawczym w sołectwie jest sołtys, zaś w dzielnicy (osiedlu) zarząd dzielnicy (osiedla). Organ wykonawczy (a dokładnie – sołtys i przewodniczący zarządu dzielnicy/osiedla) korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Ponadto działalność sołtysa wspomaga powoływana obligatoryjnie rada sołecka – jest to podmiot dość specyficzny, który pełni wyłącznie funkcję opiniodawczo-doradczą, nie ma żadnych samoistnych kompetencji ani uprawnień do samodzielnego działania. Co ważne, sołtys nie może łączyć swojej funkcji z funkcją przewodniczącego rady sołeckiej. Dlatego błędem w statucie jednostki pomocniczej będzie uregulowanie o treści: „posiedzeniu Rady Sołeckiej przewodniczy Sołtys” lub „Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys”. Tego rodzaju uregulowania naruszają podział kompetencji między sołtysem a radą sołecką i prowadzą do naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. Warto także zauważyć, że sołtys nie musi być bowiem obecny na posiedzeniu rady, rada zaś może obradować sama z własnej inicjatywy.
W statucie problematyczna bywa także kwestia utożsamiania zebrania wiejskiego z ogółem stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wbrew pozorom nie można uznać, że oba te gremia będą miały identyczny skład. Nie każdy mieszkaniec sołectwa może być uczestnikiem zebrania wiejskiego. W zebraniu wiejskich uczestniczą bowiem osoby, które mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa. Oznacza to, że sprawowanie władzy poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich przysługuje tylko stałym mieszkańcom sołectwa mającym czynne prawo wyborcze w wyborach do organów gminy, co pośrednio wynika z art. 10 par. 1 pkt 3 i 4 kodeksu wyborczego – zgodnie z tym przepisem w wyborach do rady gminy czynne prawo wyborcze przyznaje się obywatelowi polskiemu oraz obywatelowi Unii Europejskiej niebędącemu obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, stale zamieszkującemu na obszarze tej gminy. Z kolei w wyborach wójta w danej gminie czynne prawo wyborcze posiada osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy. Ogół stałych mieszkańców sołectwa wiązać zaś należy z pojęciem wspólnoty samorządowej – są to bez wątpienia wszystkie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na jego obszarze.

Przykład 4

Kwestia kworum
Uchwalając statut sołectwa, rada gminy określiła kworum w stosunku do zebrania wiejskiego, które miało dokonać wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Nieprawidłowym jest przyjęcie, że ogół mieszkańców sołectwa, który ma dokonać wyboru sołtysa i rady określono mianem „zebrania wiejskiego”. Natomiast samo w sobie określenie kworum dla ważności zebrania wiejskiego, jak równie dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu „organizacji organów jednostki pomocniczej” – w tym przypadku – organizacji zebrania wiejskiego w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 130/21)
Niestety, zebraniu wiejskiemu bardzo często przypisuje się inny charakter, którego nie wskazuje ustawodawca. Przykładem mogą być konsultacje z mieszkańcami, których gremium również bywa określane jako „zebranie wiejskie”.

Przykład 5

Zebranie wiejskie
W komunikacie o wynikach konsultacji ws. podziału sołectwa Wielka Góra pojawiało się określenie, że mieszkańcy uprawnieni do konsultacji stanowili zebranie wiejskie: „W konsultacjach wzięło udział 467 osób, z tego z wsi Wielka Góra – 176 osób, zaś z wsi Mała Góra – 291 osób, zatem zebranie wiejskie było prawomocne, gdyż brało w nich udział co najmniej 10 proc. uprawnionych mieszkańców sołectwa Wielka Góra”. Takie określenie jest błędne, gdyż w konsultacjach społecznych mają brać udział mieszkańcy, nie zaś uczestnicy zebrania wiejskiego.
Jak zostało wskazane wcześniej, nie każdy może być uczestnikiem zebrania wiejskiego. Natomiast w delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach, a zatem zawężenie pojęcia „mieszkańca” do osoby posiadającej status uczestnika „zebrania wiejskiego” (mieszkańca mającego zdolność do podejmowania uchwał) stanowi rażące naruszenie prawa.
wAŻNE Zadania przekazywane jednostce pomocniczej przez gminę powinny się mieścić w zakresie działań tejże JST, ale też nie mogą należeć do wyłącznej właściwości organów gminy.
Zakres zadań
Zadania przekazywane danej jednostce pomocniczej przez gminę muszą być określone w sposób zamknięty i pełny, tak by nie doszło do możliwości kreowania ich przez organy samej jednostki pomocniczej. Uregulowanie musi wyczerpująco dotyczyć zadań i form działania jednostki, jej organów i aparatu pomocniczego, aby uniknąć możliwości przekazywania zadań w trybie pozastatutowym zarówno przez radę gminy, jak i organ wykonawczy gminy.
To oznacza, że rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie (zob. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3980/21).

Przykład 6

Dobre i złe sformułowania
Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej uchwaliła statut dzielnicy Łęka. W par. 3 radni zapisali: „Do zakresu zadań Dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym…”. Zwrot „w tym” jest prawidłowym sformułowaniem, który zamyka katalog zadań dzielnicy – wyrażenie przyimkowe „w tym” stanowi synonim takich zwrotów jak: „w celu”, „aby”, „by”, „żeby”, „celem”. Natomiast nie jest ono synonimem słów: „w szczególności”, „przykładowo”. Użycie sformułowania „w szczególności” w tym przypadku byłoby zdecydowanie nieprawidłowe – wyrażenie „w szczególności”, którego ustawodawca używa w art. 35 ust. 3 u.s.g., oznacza niewyczerpujący charakter zawartego w tym przepisie wyliczenia elementów treściowych statutu, natomiast w ogóle nie odnosi się do sposobu uregulowania (enumeratywnie czy w sposób przykładowy) poszczególnych elementów w statucie (zob. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3903/21 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 447/20).
Kontrola i nadzór
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów tego podmiotu. Organami gminy są natomiast rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. Kontroli i nadzoru nie powinny więc sprawować np. komisje powoływane przez radę gminy czy inne organy JST.

Przykład 7

Skarbnik nie ma kompetencji
Rada gminy miasta K., uchwalając statut okręgu, postanowiła, że do zadań skarbnika będzie należeć „nadzór nad wykonywaniem zadań o charakterze finansowym przez zarząd okręgu, w tym zatwierdzanie sprawozdań z rocznej działalności”. Tymczasem do sprawowania kontroli i nadzoru nad działalnością organów stanowiących i wykonawczych jednostki pomocniczej upoważnione zostały wyłącznie organy gminy, którymi są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skarbnik nie jest wobec tego organem gminy i nie może otrzymać uprawnień kontrolnych i nadzorczych, gdyż tego rodzaju uregulowanie będzie wykraczać poza ramy upoważnienia do wydania statutu jednostki pomocniczej. Stanowiłoby to naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.
Błędnym sformułowaniem będzie też bezpośrednie wskazanie w statucie, że „nadzór nad bieżącą działalnością sołectwa sprawuje burmistrz”. Tego rodzaju określenie nie odpowiada treści art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., w którym jasno wskazano, że organami nadzoru nad organami jednostki pomocniczej są organy gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 516/21). W statucie nie może się również znaleźć zapis, że kompetencje nadzorcze nad działalnością sołtysa i rady sołeckiej ma zebranie wiejskie. Gdyby któraś gmina tak to zapisała, doszłoby do naruszenia nie tylko art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., lecz także art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 82/21).
Zarządzanie mieniem komunalnym
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Jak wskazał NSA (zob. wyrok z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3963/21), uregulowanie zagadnień związanych z korzystaniem przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego powinno mieć miejsce zasadniczo w dwóch przypadkach:
  • gdy zadania przekazane takiej jednostce do wykonywania wymagają korzystania z mienia komunalnego,
  • w sytuacji, gdy samo funkcjonowanie organów jednostki pomocniczej wymaga korzystania z mienia komunalnego.
O ile pierwszy z opisanych przypadków nie zawsze będzie miał miejsce, o tyle druga sytuacja może zdarzać się często – chociażby z tego powodu, że zebranie wiejskie, rada dzielnicy czy zarząd osiedla zazwyczaj zbierają się w pomieszczeniu (budynku) komunalnym. Ponadto, co ważne, organom jednostki pomocniczej przyznaje się jedynie uprawnienia do podejmowania czynności faktycznych dotyczących mienia komunalnego, ale niestanowiących czynności prawnych. Przykładowo będzie to np. utrzymywanie porządku czy udostępnianie składnika mienia komunalnego.
Pominięcie któregoś z elementów
Pominięcie przez radę gminy któregoś ze wskazanych w art. 35 ust. 3 u.s.g. elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Ma to istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Na radzie gminy ciąży obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jeśli bowiem ustawodawca wyraźnie wskazuje, że muszą pewne kwestie zostać uregulowane w drodze uchwały, to rada gminy nie może ich pomijać, zmieniać czy modyfikować bez narażania się na zarzut naruszenia prawa.
Podsumowanie
Uchwalając statut jednostki pomocniczej, rada gminy musi – mimo swobody, jaką zapewnia ustawodawca – zachować wyjątkową czujność i nie tracić z pola widzenia, że nie można w swoich ustaleniach wykraczać poza granice prawa. Najważniejszy jest bowiem mieszkaniec jednostki pomocniczej, który musi być w stanie zrealizować swoje prawo do brania udziału w życiu gminy właśnie, angażując się w prace sołectwa czy osiedla. Istotne jest więc, aby w statucie nie wystąpiło naruszenie czy ograniczenie praw tych podmiotów, którym są one należne z mocy ustaw. Akt prawa miejscowego, jakim jest statut jednostki pomocniczej, musi być bowiem zgodny z regulacją ustawową. Przede wszystkim na te kwestie musi być wyczulona rada gminy podczas podejmowania uchwały w sprawie statutu jednostki pomocniczej.
Podstawa prawna
art. 5 ust. 1, 2 i 3, art. 5a ust. 2, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36, 37, art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1371; ost.zm. Dz.U. 2021 r. poz. 1834)