Przepisy porządkowe mogą być wydawane w ściśle określonych i wyjątkowych okolicznościach. Z powodu niedookreślenia warunków, w jakich mogą zostać wprowadzone, sprawiają władzom lokalnym trudności interpretacyjne i stają się polem do nadużyć. Widać to wyraźnie w czasie pandemii. Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu

Obok aktów wykonawczych oraz aktów ustrojowo-organizacyjnych przepisy porządkowe stanowią jedną z trzech kategorii aktów prawa miejscowego. Za ich pomocą organy gminy realizują swoje uprawnienie do stanowienia nakazów bądź zakazów określonego zachowania się (działania, zaniechania lub znoszenia) w formie przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego obowiązują wyłącznie na określonym fragmencie terytorium Polski, ograniczonym do obszaru działania organów, które je ustanowiły. Są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego ogólnego (tzw. generalnej klauzuli kompetencyjnej), zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z nim „w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”. Takie sformułowanie w bardzo ogólny sposób określa zakres regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, aby można było wydać przepisy porządkowe. Upoważnienie ustawowe ogólne nie przesądza o treści norm, pozostawiając organom gminy zdecydowanie więcej swobody niż w przypadku aktów wykonawczych, wydawanych w oparciu o upoważnienia szczegółowe.
Kiedy zarządzenie wójta
Należy także zaznaczyć, że oprócz rady gminy w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Takie zarządzenie, na podstawie art. 41 ust. 3 u.s.g., podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
Powyższe oznacza, że ustawodawca upoważnia organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów porządkowych w ściśle określonych, absolutnie wyjątkowych sytuacjach. Wydanie przez wójta czy burmistrza gminy zarządzenia będzie bowiem możliwe jedynie w sytuacji, gdy z jednej strony zaistnieją podstawy ogólne do wydania przepisów porządkowych (określone w art. 40 ust. 3 u.s.g., tj. brak regulacji w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli, jak również zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego), z drugiej zaś – będziemy mieli do czynienia z „przypadkiem niecierpiącym zwłoki”.
WAŻNE Wójt może wydać zarządzenie o wprowadzeniu przepisów porządkowych wyłącznie w celu przeciwdziałania zagrożeniom, które pojawiają się na jego terenie nagle, w sposób niespodziewany i których nie można zwalczać za pomocą ogólnie dostępnych środków prawnych.
W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie wójta w kompetencje stanowiące ma na celu zapewnienie szybkości i operatywności działania organów (zob. D. Dąbek, „Prawo miejscowe”, Warszawa 2020, s. 192). Z całą pewnością organ monokratyczny jest bardziej decyzyjny i łatwiej mu będzie wydać zarządzenie porządkowe, niejako od ręki, niż zebrać się organowi stanowiącemu. Jest to pewnego rodzaju ułatwienie, ale i jednocześnie zobowiązanie organu wykonawczego, aby swoje kompetencje wykorzystywał wyłącznie w celu przeciwdziałania takim zagrożeniom, które pojawiają się nagle, w sposób niespodziewany i nie można ich zwalczać za pomocą ogólnie dostępnych środków prawnych.
Zawieszenie opłat w strefie płatnego parkowania
Impulsem do napisania artykułu był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 875/21) dotyczący zarządzenia porządkowego w sprawie zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii. Wydał je prezydent miasta Kędzierzyna-Koźla na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 3 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także rozporządzenia ministra zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 565). Paragraf 1 zarządzenia prezydenta stanowił, że zawiesza się pobieranie opłat oraz przeprowadzanie kontroli w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Kędzierzyna-Koźla od 1 kwietnia 2020 r. do odwołania. Natomiast zgodnie z par. 3 ust. 1 zarządzenie podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i miało wejść w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r.
Zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania z uwagi na stan epidemii nie należy uważać za jakiś niespotykany pomysł prezydenta Kędzierzyna-Koźla. Na takie samo rozwiązanie wpadł burmistrz Cieszyna (sprawa zakończona wyrokiem NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 457/21), który zarządzeniem czasowo odstąpił od poboru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi, określonych w uchwale nr XLIV/459/18 Rady Miejskiej Cieszyna z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia stawek opłat postojowych na ternach miejskich poza drogami publicznymi oraz zasad postoju, związanego ze stanem epidemii, w okresie od 26 marca 2020 r. do 16 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu burmistrz wskazał, że zarządzenie zostało wydane z uwagi na zwalczanie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzenianie się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem.
Żeby rozważyć, czy taka sytuacja mogła być przedmiotem zarządzenia organu wykonawczego gminy, należy rozstrzygnąć, czy rzeczywiście w tym przypadku zostały spełnione podstawowe przesłanki wydania przepisów porządkowych:
  • zaistniała luka prawna, czyli te kwestie nie były regulowane w innym akcie powszechnie obowiązującym (przesłanka stanu prawnego),
  • było to konieczne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. (przesłanka stanu faktycznego),
  • sytuacje te można było zakwalifikować jako „przypadek niecierpiący zwłoki”.
NSA w obu rozstrzyganych sprawach orzekł jednoznacznie, że wszystkie trzy przesłanki (stanu prawnego, stanu faktycznego oraz przesłanka „niecierpiącego zwłoki ustanowienia przepisów porządkowych przez organ wykonawczy gminy”) nie zostały spełnione w sposób kumulatywny. Sąd wyraźnie zaznaczył, że „tylko ich łączne ziszczenie się aktualizuje możliwość zrealizowania przez organ wykonawczy gminy kompetencji, o której w nich mowa, a mianowicie kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych” (wyrok z 25 sierpnia 2021 r.).

Przykład

Brak uprawnień
Burmistrz Miasta Słoneczne wydał zarządzenie w sprawie ustalenia regulaminu porządkowego miejsca wykorzystywanego do kąpieli – Zbiornik wodny Jezioro. Uzasadnieniem zarządzenia była ochrona życia i zdrowia obywateli, korzystających ze zbiornika. Takie działanie burmistrza jest niedopuszczalne i musi skutkować wydaniem przez organ nadzoru – wojewodę – rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność przedmiotowego zarządzenia. W kontekście kąpieliska nad jeziorem czy nadchodzącego okresu letniego nie można mówić o „przypadku niecierpiącym zwłoki”, a bez tej przesłanki burmistrz nie jest uprawniony do wydania zarządzenia porządkowego.
Ponadto NSA podkreślił, że w sytuacji, w której organ wykonawczy chce wydać zarządzenie porządkowe, musi zaistnieć stan faktyczny polegający na „niezbędności” podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony i zapewnienia dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Ich zagrożenie musi być bezpośrednie – tylko taki stan tworzy podstawę legitymizującą stanowienie przepisów porządkowych w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku. Jednocześnie jednak musi zaktualizować się przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. (wyrok z 16 września 2021 r.).
Przesłanka szczególnej sytuacji
Na tle tej sprawy wskazać można na pewne argumenty czysto praktyczne, które potwierdzą okoliczność niespełniania przez zarządzenia porządkowe organów wykonawczych przesłanki stanu faktycznego – a więc niewystępowania stanu bezpośrednio zagrażającego życiu lub zdrowiu bądź nienaruszenia stanu, którego zachowanie w określonej postaci jest istotne dla interesu publicznego, a więc porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Chodzi w tym przypadku o stwierdzenie, że na terenie gmin zarządzanych przez włodarzy, którzy wydali zarządzenia porządkowe w sprawie czasowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie, nie wystąpiła jakaś szczególna sytuacja, inna niż na terenie pozostałych gmin w kraju. Parkometry nie stanowią bowiem jakiegoś szczególnego urządzenia, które miałoby w nadzwyczajny sposób przenosić wirusa. Jest to narzędzie zbliżone do bankomatu czy terminala płatności bezgotówkowych, używanego codziennie przez miliony Polaków podczas zakupów, co oznacza, że powinno podlegać takim samym zasadom dezynfekcji urządzeń jak wszystkie inne.
Organy powoływały się na zagrożenie zdrowia jako uzasadnienie wydania zarządzenia, a następnie jego zatwierdzenia przez radę gminy. W tym przypadku zdecydowanie nie występuje jednak zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania którego niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Trudno uznać, że przez brak opłat zagrożenie zdrowia będzie mniejsze – nie można bowiem w tym przypadku mówić o jakimkolwiek wpływie opłat na kwestie zdrowotne.
Luka prawna
Oceniając pomysły burmistrza Cieszyna i prezydenta Kędzierzyna-Koźla, szczególną uwagę należy zwrócić na kwestię stanowiącą niejako tło całej sprawy, a mianowicie lukę prawną, która rzeczywiście zaistniała w zakresie możliwości zawieszenia (czasowego odstąpienia) opłat za postój pojazdów samochodowych na terenach miejskich poza drogami publicznymi. Brak regulacji tej kwestii w przepisach powszechnie obowiązujących jest jedyną przesłanką, którą rzeczywiście można uznać za ziszczoną.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę może ustalić rada gminy, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Ponadto rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania, ustala także wysokość opłaty za postój pojazdów i sposób pobierania opłaty oraz może wprowadzić opłatę abonamentową lub stawkę zerową opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 u.d.p.). Z wyżej wskazanych przepisów nie wynika w żaden sposób, aby jakikolwiek organ był upoważniony do ustanowienia czasowego wyłączenia obowiązku pobierania opłat. Brak jest przepisów ustanawiających kompetencje do czasowego zaniechania poboru opłat za parkowanie.
Podsumowanie
Pewnego rodzaju usprawiedliwieniem dla nielegalnych działań włodarzy czy rad gmin w zakresie wydawania przepisów porządkowych jest niedookreśloność przesłanek ich wydawania oraz ogólne upoważnienie ustawowe, które generuje tyleż swobody, co dowolności w działaniach organów. Swego czasu znaną sprawą było wydawanie przez rady gmin uchwał, stanowiących przepisy porządkowe, w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1161/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 731/15,), co kończyło się w większości przypadków stwierdzeniem nieważności uchwały przez wojewodę, a to z uwagi na to, że nie były to sytuacje wyjątkowe, które nie mogły być załatwione w normalnym trybie. Pamiętać bowiem należy, że przepisy porządkowe wchodzą w życie nie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, a zaledwie po upływie trzech dni (a w uzasadnionych przypadkach termin może być nawet krótszy). Stanowienie przepisów porządkowych musi więc rzeczywiście obejmować sytuacje nadzwyczajnych, wyjątkowe i niespotykane.
Podstawa prawna
art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834)
art. 4 ust. 3 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)
rozporządzenie ministra zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 565)
art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1595)