Stosowanie przepisów dotyczących unieważnienia decyzji administracyjnej rodzi wiele problemów po stronie organów. Dlatego dziś postanowiliśmy dokładnie je prześledzić i wskazać najważniejsze orzeczenia dotyczące tego zagadnienia, uwzględniając przy tym zmiany, jakie w tym zakresie wprowadziła nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego z 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: k.p.a.).

Lucyna Dygas, adwokat, partner Porwisz i Partnerzy – Adwokaci i Radcowie Prawni
Agnieszka Repeć-Wilga, radca prawny Porwisz i Partnerzy – Adwokaci i Radcowie Prawni
Laura Waloszczyk, radca prawny Porwisz i Partnerzy – Adwokaci i Radcowie Prawni

I choć jej zakres dotyczy wyłącznie dwóch przepisów (art. 156 par. 2 oraz art. 158, w którym dodano par. 3), to już odbiła się szerokim echem. Chcąc krótko opisać charakter noweli, można powiedzieć, że w nowym stanie prawnym, obowiązującym od 16 września, nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, niezależnie od tego, jakie były przyczyny nieważności. Poprzednio, przed nowelizacją, upływ czasu mógł uniemożliwić stwierdzenie nieważności wyłącznie przy wystąpieniu czterech z siedmiu przesłanek nieważności. [tabela 1] Ustawodawca przyczyny nieważności decyzji traktował bowiem różnie, wychodząc z założenia, że każda z nich ma inną wagę, inne są też ich konsekwencje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, a także różny jest poziom zagwarantowania praworządności w państwie prawa. Przykładem jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznawał ją za nieważną niezależnie od tego, ile lat upłynęło od jej doręczenia lub ogłoszenia. Teraz, po nowelizacji, organ nie tylko nie stwierdza nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej wydania, ale w ogóle nie wszczyna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeśli minęło 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.
Tabela 1. Porównanie
Przesłanki, co do których niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji w razie upływu 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia (stan prawny sprzed 16 września 2021 r.) Przesłanki, co do których niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w razie upływu 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia (stan prawny po 16 września 2021 r.)
1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;2. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją albo sprawy, którą załatwiono milcząco;3. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;4. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;2. decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją albo sprawy, którą załatwiono milcząco;4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały;6. decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przykład 1

Stan prawny przed nowelizacją. 21 września 2018 r. Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1987 r., wskazując jako przesłankę nieważności wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ po przeprowadzeniu postępowania w dniu 10 września 2019 r. wydaje decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w 1987 r.

Przykład 2

Stan prawny po nowelizacji. 21 września 2021 r. Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1987 r., wskazując jako przesłankę nieważności wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ w ogóle nie wszczyna postępowania z uwagi na upływ ponad 30 lat od daty wydania tej decyzji.

Przykład 3

Stan prawny po nowelizacji. 21 września 2021 r. Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 2007 r., wskazując jako przesłankę nieważności wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której poprzestaje na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z 2007 r. z naruszeniem prawa oraz wyjaśnieniu, że nie stwierdził nieważności tej decyzji z powodu upływu ponad 10 lat od jej wydania.
Największe kontrowersje budzą przepisy przejściowe do nowelizacji. Zgodnie z nimi do postępowań toczących się będą miały zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu. Zatem w sprawach, gdzie możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji, organ będzie mógł jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeśli została wydana dawniej niż 10 lat wstecz, nawet wtedy, gdy 10-letni termin upłynie w czasie trwania postępowania. Efekt? Wiele postępowań toczących się od kilku dekad (np. z powodu poszukiwania spadkobierców lub następców prawnych), których przedmiotem jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zostanie po prostu umorzonych, jeśli między dniem jej doręczenia lub ogłoszenia a dniem wszczęcia postępowania w sprawie nieważności upłynęło 30 lat. I taką zmianę ustawodawca wprowadził jedynie z 30-dniowym vacatio legis.

Przykład 4

Jan Kowalski w 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 2010 r. z powołaniem się na rażące naruszenie prawa. Postępowanie administracyjne trwało jednak bardzo długo i nie zakończyło się przed 16 września 2021 r. Ponieważ 10 lat upłynęło w 2021 r., organ nie może stwierdzić nieważności decyzji. Nie ma znaczenia to, że 10 lat upłynęło w trakcie trwania postępowania administracyjnego.

Przykład 5

Jan Kowalski w 2000 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1974 r., wskazując jako przyczynę wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, zatem możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne nadal toczyło się w dniu 16 września 2021 r. I choć organ stwierdzi rażące naruszenie prawa, to nie może stwierdzić nieważności, ponieważ upłynęło więcej niż 10 lat od dnia wydania decyzji. Organ nie może jednak umorzyć postępowania na podstawie przepisów przejściowych, ponieważ między 1974 r. a 2000 r. nie upłynęło 30 lat.

Przykład 6

Jan Kowalski w 2000 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 1964 r., wskazując jako przyczynę nieważności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne nadal jest w toku. Ponieważ decyzja została wydana wcześniej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania (między 1964 r. a 2000 r. upłynęło 36 lat), organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie przepisów przejściowych.
Nowelizacja KPA: Informowanie zwykłym pismem zgodne z prawem
Nowelizacja KPA: Informowanie zwykłym pismem zgodne z prawem

Zobacz również

nieważność i jej skutki

Nieważność decyzji jest niejako stanem prawnym polegającym na tym, że decyzja taka ma jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. Przy czym samo występowanie wady nie powoduje automatycznego wycofania decyzji z obrotu prawnego. Wynika to z tzw. zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, która wskazuje, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. W związku z tym nawet wadliwa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne tak długo, aż nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez organ administracji publicznej. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Jego przedmiotem będzie wyłącznie zbadanie, czy istnieją przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności (przesłanki pozytywne i negatywne). Natomiast nie będzie badana sama istota sprawy, co do której wadliwa decyzja została wydana. Co istotne, oceniając wystąpienie przesłanek nieważności decyzji, należy odnieść się do przepisów prawa materialnego obowiązujących w momencie wydania decyzji, a nie do przepisów prawa materialnego z dnia stwierdzenia nieważności.

Przykład 7

W dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązywał przepis, który wskazywał, że decyzja o warunkach zabudowy sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu jest nieważna z mocy prawa. Następnie cała ustawa wraz z tym przepisem została uchylona. To uchylenie z porządku prawnego całej ustawy nie uniemożliwia jednak stosowania tego właśnie przepisu jako kryterium wadliwości wydanej decyzji. W konsekwencji skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy miało miejsce w okresie obowiązywania ww. przepisu, to według tej samej regulacji należy obecnie oceniać wadliwość decyzji, choć ta regulacja już nie obowiązuje.
Stwierdzenie nieważności pociąga za sobą poważne konsekwencje. Przede wszystkim prowadzi do fikcji prawnej, w której nieważną decyzję traktuje się, tak jakby nigdy nie była wydana. Stwierdzenie nieważności działa zatem wstecz i powoduje, że uchyleniu ulegają wszelkie skutki prawne, które powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia nieważnej decyzji. I co istotne, stwierdzenie nieważności decyzji otwiera drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Natomiast sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem wadliwej decyzji. To oznacza, że organ administracji publicznej będzie musiał wydać nową decyzję w miejsce tej nieważnej.

Przykład 8

Prezydent miasta Krakowa wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w budynku wielorodzinnym, w którym wyodrębniono lokale. Strych był częścią nieruchomości wspólnej. Wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarządcę wniosła do wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wydał decyzję, w której stwierdził nieważność decyzji prezydenta Krakowa o pozwoleniu na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu. Sprawa wróciła do postępowania przed prezydentem miasta, gdzie uzupełniono brakujące dokumenty i nowa decyzja odpowiadająca prawu mogła już zostać wydana.
Jednak stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje, że przeprowadzone postępowanie, w ramach którego ta nieważna decyzja została wydana, również zostanie unieważnione. Tym samym w mocy pozostają wszelkie czynności podjęte przez organ do czasu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Przykład 9

W postępowaniu opisanym w przykładzie 8 sprawa wróciła do postępowania przed prezydentem miasta. Inwestor (przypomnijmy chodziło o przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie w budynku wielorodzinnym) nie musi przedkładać wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów (przedłożył je już wcześniej), a jedynie brakującą uchwałę wspólnoty mieszkaniowej wykazującą prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Przygotowała: Laura Waloszczyk

przesłanki pozytywne i negatywne

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dzielimy na dwa rodzaje - pozytywne i negatywne. Zostały one wskazane w art. 156 k.p.a. Przy czym o przesłankach pozytywnych stanowi par. 1 tego artykułu. I tak organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Przynajmniej jedna z ww. przesłanek musi wystąpić, aby można było decyzję uznać za nieważną. Jest to katalog zamknięty, tak więc nie ma możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, a przesłanki w nim wskazane powinny być interpretowane dosłownie. To oznacza, że jeśli do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o unieważnienie decyzji, w którym strona powoła się na okoliczność niewskazaną w art. 156 par. 1 k.p.a., organ jest obowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (na podstawie art. 61a k.p.a.).
Z kolei przesłanki negatywne wskazane w art. 156 par. 2 k.p.a. to takie, których wystąpienie powoduje, że nie można orzec o nieważności decyzji, nawet jeśli jest ona dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w par. 1 . Obecnie po nowelizacji przesłankami negatywnymi do unieważnienia wadliwej decyzji jest upływ czasu - 10 lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji, a także wywołanie przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Wystąpienie choć jednej z nich spowoduje, że wadliwa decyzja nie zostanie unieważniona. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia (również w formie decyzji), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Przykład 10

21 września 2021 r. Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w 2007 r., wskazując jako przesłankę nieważności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której poprzestaje na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z 2007 r. z naruszeniem prawa oraz wyjaśnieniu, że nie stwierdził nieważności tej decyzji z powodu upływu ponad 10 lat od jej wydania.
Jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu organ dojdzie do wniosku, że wystąpiła choć jedna z przesłanek pozytywnych, a jednocześnie nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych, to stwierdza nieważność decyzji, co również następuje w formie decyzji. Od decyzji unieważniającej służy odwołanie jak od każdej innej decyzji wydanej na podstawie k.p.a.

Przykład 11

Jan Kowalski złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę wydanej w 2015 r., wskazując jako przesłankę nieważności wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania przychylił się do argumentacji Jana Kowalskiego i wydał decyzję stwierdzającą nieważność tej decyzji, jako że miało miejsce rażące naruszenia prawa. Od decyzji wojewody odwołanie wniósł inwestor, na rzecz którego została wydana decyzja, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wojewody.
Nie jest natomiast przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji jej nieostateczność. Przy czym w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jeśli od decyzji zostało wniesione odwołanie, to w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., sygn. akt II SA 919/81; wyrok NSA z 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84). Tym samym możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, tylko gdy strona przed upływem terminu do wniesienia odwołania złoży wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości na dokonanie wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91; wyrok NSA z 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 290/06). Podobnie przesłanką, od której nie zależy możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jest nieprawomocność decyzji dotkniętej wadą nieważności.
Naruszenie przepisów o właściwości
W przypadku tej przesłanki nieważność powoduje naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82; wyrok NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 955/99). Przy czym, mówiąc o właściwości, chodzi o właściwość zarówno miejscową, rzeczową, jak i funkcjonalną. Organ administracji, oceniając swoją zdolność do załatwienia określonej sprawy, zobligowany jest do zbadania kwestii posiadania lub braku posiadania właściwości do dokonania danej czynności. Obowiązek kontroli właściwości musi być realizowany w każdym stadium postępowania, a więc od momentu jego wszczęcia aż do rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3542/18). Jest to zatem niezwykle istotny obowiązek, który winien być realizowany przez organ z urzędu, a nieprawidłowa ocena właściwości organu powoduje nieważność decyzji wydanej przez taki organ. Przykładem naruszenia przepisów o właściwości jest np. podpisanie przez pracownika urzędu decyzji bez posiadania ku temu stosownego upoważnienia. Nie jest jednak wymagane powołanie się w decyzji na takie umocowanie, a zatem wystarczy sam fakt jego posiadania w chwili podpisywania decyzji przez pracownika. Nie jest oczywiście dopuszczalne udzielanie pełnomocnictw z mocą wsteczną, a zatem już po wydaniu decyzji, ale z mocą ich obowiązywania sprzed tej daty. Innym przykładem naruszenia przepisów o właściwości jest podpisanie decyzji przez tylko niektórych członków organu kolegialnego, a nie wszystkich, bądź też przez skład niezgodny z regulaminem tego organu. [tabela 2]
Tabela 2. Przesłanki wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości
Upoważnienie pracownika Wyrok WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2014 r.; sygn. akt II SA/Ke 545/14: „Prawidłowo udzielone upoważnienie na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Nie można zgodzić się z poglądem, że brak powołania się w decyzji na istniejące upoważnienie powoduje wadliwość decyzji z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Nie jest wadliwa decyzja podpisana przez inną osobę niż kierownik urzędu, jeżeli istniały do tego regulaminowe podstawy. Niemniej dalsze przekazywanie kompetencji jest niedopuszczalne. Marszałek województwa nie może przekazać kompetencji do upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji innym organom lub osobom. A zatem działający w imieniu marszałka członek zarządu województwa nie może skutecznie udzielić pełnomocnictwa do wydawania i podpisywania w imieniu tego organu m.in. decyzji administracyjnych. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a.”.
Wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96: „Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej”.
Wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/09: „Upoważnienie udzielone na podstawie przepisu art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu, przy czym pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej, nie ma zatem uprawnienia do upoważnienia innych pracowników do działania w imieniu organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a.”.
Kolegialność organów Wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 519/04: „Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość, są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 par. 1 k.p.a. Niezgodny ze statutem skład organu kolegialnego oznacza, że doszło do naruszenia przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym w sprawie jest tylko organ działający we właściwym składzie osobowym. Taki stan rzeczy oznacza, że decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto decyzja taka rażąco narusza prawo”.
Wyrok NSA z 24 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Gd 1152/90: „Nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem. Decyzja kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym jako organu kolegialnego odpowiada przepisom o właściwości (art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a.), gdy podpisana została wraz z uzasadnieniem przez wszystkich członków składu orzekającego”.
Wyrok NSA z 1 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Gd 102/91: „Nie można uznać, aby wymóg wydania decyzji przez cały skład organu kolegialnego był spełniony, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający także treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisuje decyzję wraz z uzasadnieniem. Skoro decyzję z uzasadnieniem podpisał jedynie przewodniczący, oznacza to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a.”.
Zawarcie porozumienia Wyrok NSA z 24 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Ka 457/92: „Decyzję wydaną przez kierownika urzędu rejonowego lub podległego mu pracownika w czasie obowiązywania porozumienia przenoszącego kompetencje tego organu na organ gminy (art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123) należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości”.
Brak podstawy prawnej
Niezwykle istotną, pozytywną przesłanką umożliwiającą stwierdzenie nieważności jest też brak podstawy prawnej. W wyroku z 21 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1726/00) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który stanowi podstawę działania administracji publicznej, albo jest, lecz nie spełnia wymagań bycia podstawą prawną działania organów pozwalająca na wydanie stosownej decyzji. W praktyce chodzi o sytuacje, kiedy przepis, na który powołał się organ, wydając decyzję, tak naprawdę nie istnieje. Na przykład został uchylony i nie ma analogicznej obowiązującej regulacji, a organ mimo to go zastosował. Mówiąc wprost - wadliwa jest tylko taka decyzja, która rzeczywiście nie ma podstawy prawnej. A więc nie jest nią decyzja, w której:
  • co prawda nie wskazano podstawy, ale podstawa ta rzeczywiście istnieje,
  • powołano niewłaściwie podstawę prawną.
Przykładowo NSA w wyroku z 25 października 1984 r. (sygn. akt III SA 671/84) wskazał, że jeśli obowiązujące w dniu orzekania przepisy podatkowe dotyczące zwolnienia od podatków regulują daną kwestię tak samo jak regulacje obowiązujące poprzednio, to powołanie się przez organ podatkowy na stare rozwiązania nie oznacza, że jego decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Tak więc nawet jeśli organ mylnie wskazał stary przepis, to z uwagi na to, że nowy brzmi tak samo, decyzja nie będzie dotknięta wadą nieważności. Także stwierdzenie niekonstytucyjności i co za tym idzie uchylenie danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny nie wpływa na ważność decyzji wydanej wcześniej (przed orzeczeniem TK), przy czym w takiej sytuacji zgodnie z art. 145a k.p.a. stronie przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania.
Należy pamiętać, że brak podstawy prawnej może mieć charakter materialny lub formalny. Pierwszy odnosi się do przepisów, które regulują prawa i obowiązki stron, drugi dotyczy zasad prowadzenia postępowania. Przykładem braku materialnej podstawy prawnej jest np. wydanie przez organ decyzji zezwalającej na sprzedaż wyrobów tytoniowych na podstawie analogii (odpowiedniego zastosowania) do przepisów uprawniających organ do wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W takiej sytuacji brak jest podstawy prawnej, bo przepis odnoszący się do wyrobów tytoniowych nie istnieje. Taka decyzja będzie zatem wydana bez podstawy prawnej i w związku z tym będzie można stwierdzić jej nieważność.
Przykładem braku formalnej podstawy prawnej jest zaś wydanie decyzji, gdy ustawa wymaga, aby dane rozstrzygnięcie przyjęło formę postanowienia. Na przykład organ wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, chociaż art. 61a k.p.a. wyraźnie stanowi o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Także decyzja o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania stanowi decyzję wydaną bez formalnej podstawy prawnej. Przy czym w tym drugim przypadku żaden przepis nie przewiduje ani decyzji, ani postanowienia dla czynności technicznej pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Sprawę się po prostu pozostawia bez rozpoznania i nie jest wymagane wydanie przez organ żadnego orzeczenia.
Warto też odnotować orzeczenie WSA w Krakowie z 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1380/09). Sąd wskazał w nim, że jeżeli decyzja o przedłużeniu terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy została wydana już po wejściu w życie nowej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. po dniu 11 lipca 2003 r.), a decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy była wydana na podstawie przepisów starej ustawy z 7 lipca 1994 r., to decyzja zmieniająca decyzję pierwotną została wydana bez podstawy prawnej. Powód? Nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, który przewidywałby ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy, jak miało to miejsce w starej ustawie. W takiej sytuacji przedłużenie terminu ważności decyzji nie ma podstawy prawnej, skoro zgodnie z przepisami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustala się w ogóle terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Inny przykład wydania decyzji bez podstawy prawnej dotyczy sytuacji, gdy organ stwierdził utratę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego, ponieważ prace budowlane zostały przerwane trzy lata wcześniej. Organ, wydając tę decyzję, powołał się na art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, który wskazywał, że pozwolenie na budowę traci ważność, gdyż budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Sprawa trafiła do NSA, który w wyroku z 7 września 1982 r. (sygn. akt SA/Wr 313/82) wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym przez organ przepisem pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Nie było więc potrzeby wydawania decyzji, a przytoczony przepis nie mógł być jej podstawą prawną.
Ważne Liczne orzeczenia potwierdzają, że decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja określająca prawa lub obowiązki stron, które wprost wynikają z przepisów.
Rażące naruszenie prawa
W przypadku tej przesłanki istnieją dwa problemy interpretacyjne. Pierwszy dotyczy tego, jak rozumieć „naruszenie prawa”, czyli mówiąc wprost - o jakie prawo chodzi. I tak w orzecznictwie uznaje się, że „naruszenie prawa” odnosi się zarówno do przepisów prawa materialnego (kształtującego prawa i obowiązki stron), procesowego (dotyczącego zasad postępowania przed organem), jak i do przepisów o charakterze ustrojowym (Konstytucja RP).
Przykładem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego jest np. rozstrzygnięcie sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z 20 września 2002 r., sygn. akt SA 428/01). Taką wadą dotknięta jest również decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na przeznaczonym na ten cel terenie osobie, której właściwy organ państwowy w tym właśnie celu oddał działkę w wieczyste użytkowanie (wyrok NSA z 8 października 1987 r., sygn. akt IV SA 591/87). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż każde nałożenie opłaty skarbowej od czynności cywilnoprawnej, która w świetle obowiązujących przepisów jej nie podlega, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok z 16 lipca 1997 r., sygn. akt III SA 508/96). Innym przykładem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest zastosowanie w sposób oczywiście błędny taryfy celnej przywozowej, jeżeli jest następstwem nienależytego wykonania lub naruszenia obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego. Do rażącego naruszenia prawa dojdzie także wówczas, gdy decyzja jest wynikiem niezachowania należytej staranności organu celnego, wymaganej szczególnie ze względu na wartość celną towaru lub wysokość wymiaru należności celnej (wyrok Sądu Najwyższego z 27 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 31/94). Z kolei w wyroku NSA z 26 listopada 1996 r. (sygn. akt II SA/Kr 545/96) czytamy, że rażąco narusza prawo decyzja uzależniająca rozpoczęcie robót budowlanych, objętych zawartym w niej pozwoleniem na budowę określonego obiektu budowlanego, od uprzedniej rozbiórki takiego samego obiektu wzniesionego przy zachowaniu tych samych warunków technicznych i przez tego samego inwestora bez pozwolenia na budowę.
Jeśli chodzi o rażące naruszenie przepisów formalnych (dotyczących procedury), to przykładem jest uzupełnienie decyzji administracyjnej w trybie art. 111 k.p.a. bez wniosku strony (wyrok NSA z 3 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 283/00). Co ważne, obecnie art. 111 k.p.a. dopuszcza uzupełnienie decyzji przez organ z urzędu (na podstawie dodanego par. 1a), ale w stanie prawnym w dniu orzekania przez NSA, nie było takiej możliwości, a zatem organ mógł uzupełnić decyzję tylko wtedy, gdy strona złożyła taki wniosek. Samodzielne uzupełnienie decyzji przez organ stanowiło rażące naruszenie prawa. Wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa procesowego jest także rozpatrzenie wniosku złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (wyrok NSA z 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1866/00). Sąd wyjaśnił, że uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany zawsze najpierw zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeśli tego nie zrobił i rozpoznał odwołanie, które od początku było wniesione po terminie, to wydana w wyniku tego decyzja jest nieważna, bo rażąco naruszała prawo. Natomiast w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/GD 1089/98) NSA stwierdził, że zastosowanie facsimile podpisu w decyzji organu pierwszej instancji jest rażącym naruszeniem prawa. To samo dotyczy decyzji organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Sąd, wydając wyrok, wskazał, że w art. 107 par. 1 k.p.a. jest mowa o podpisie i należy to rozumieć jako własnoręczny podpis. Jeżeli prawo dopuszcza stosowanie innego niż własnoręczne odtworzenie podpisu, to jest to wyraźnie wskazane w przepisach. Przy decyzjach wymagany jest podpis własnoręczny, co skutkuje nieważnością decyzji z facsimile.
Drugim problemem interpretacyjnym jest wyjaśnienie „rażącego naruszenia”. I tu znów z pomocą przychodzi orzecznictwo, które wskazuje, że przez rażące naruszenie należy rozumieć takie naruszenie, które jest oczywiste, wyraźne, bezsporne, wręcz widoczne na pierwszy rzut oka. I tak w wyroku z 17 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III SA 565/95) NSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy proste zestawienie treści orzeczenia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z kolei w wyroku NSA z 3 marca 2020 r. (sygn. akt II OSK 2173/18) czytamy, że za rażące naruszenie prawa uznaje się „naruszenie wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia powodują, że zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa nie jest możliwe”. I tutaj dochodzimy do kolejnego ważnego elementu, często branego pod uwagę przy ocenie czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, czyli skutków tego naruszenia. Nie jest to jednak powszechnie akceptowane stanowisko, jego przeciwnicy podnoszą, że z samego art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika istnienie wymogu wystąpienia doniosłych skutków w wyniku rażącego naruszenia prawa.
Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeśli występują rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów. Zastosowanie jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu nie czyni decyzji nieważną. W sytuacji, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że jego treść nie budzi wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a więc istnienie tej sprzeczności można ustalić przez proste ich zestawienie. Nie będzie zatem wadliwa decyzja, która opiera się na jednej z możliwych interpretacji danego przepisu. W wyroku NSA z 18 czerwca 1997 r. (sygn. akt III SA 422/96) sąd wyjaśnił, że jeżeli przepis prawa dopuszcza różne interpretacje, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie później uznana za nieprawidłową albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Podobnie uchwała Sądu Najwyższego wprowadzająca odmienną wykładnie przepisu nie świadczy o tym, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 21 grudnia 1994 r., sygn. akt III SA 640/94). Tym bardziej nie stanowi przesłanki nieważności to, że decyzja administracyjna jest sprzeczna z ustaleniami innej decyzji (wyrok NSA z 14 lutego 1990 r., sygn. akt IV SA 1057/89).
Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy lub wcześniejsze załatwienie sprawy milcząco
Chodzi tu o wydanie kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających sprawę co do istoty, z których pierwsza jest ostateczna, lub o wydanie decyzji w sprawie wcześniej załatwionej milcząco. Przesłanka ta odnosi się do tzw. res iudicata, tj. powagi rzeczy osądzonej. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81). Ta przyczyna nieważności dotyczy również decyzji o umorzeniu postępowania, choć pojawiają się tutaj pewne rozbieżności w orzecznictwie. W wyrokach NSA z lat 90. wyrażony został pogląd, że nowa decyzja wydana w sprawie wcześniej zakończonej ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania również dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. (wyroki; NSA z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97; NSA z 21 lutego 1997 r., sygn. akt III SA 1229/95; NSA w Gdańsku z 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96). Jednak najnowsze orzecznictwo dopuszcza pewne odstępstwa, uznając, że treść art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje decyzje ostateczne rozstrzygające sprawę co do istoty. Tym samym w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania, które sprawy co do istoty nie rozstrzygają, dopuszcza się w oznaczonych warunkach możliwość ponownego wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono. Wynika to z tego, że w przypadku uprzednio umorzonego postępowania administracyjnego nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie. Takie stanowisko prezentowane jest m.in. w wyrokach: NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2601/15; NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1528/18; NSA z 16.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2906/17.
Aby w ogóle mówić o sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, należy odwołać się do tożsamości tej sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Dopiero prawidłowe ustalenie tych dwóch zakresów pozwoli na stwierdzenie, że mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną. I tak tożsamość podmiotowa:
  • oznacza, że sprawa dotyczy tych samych podmiotów, z wyjątkiem sytuacji, gdy prawa strony są zbywalne lub dziedziczne, a w miejsce dotychczasowej strony wejdą jej następcy prawni;
  • dotyczy wyłącznie stron postępowania, nie ma na nią wpływu zmiana struktury urzędu lub zmiana nazwy organu;
  • nie ma znaczenia udział podmiotów na prawach strony lub innych uczestników postępowania, jako że decyzja administracyjna nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach.
Natomiast tożsamość przedmiotowa polega na tym, że taka sama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Tu warto sięgnąć po bardzo bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. [tabela 3 na s. c3]
Tabela 3. Tożsamość przedmiotowa - orzecznictwo
Wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2856/19: „Sam fakt, iż późniejsza decyzja dotyczy tej samej nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, o której mowa we wcześniejszej decyzji, przy czym realizacja ta ma mieć miejsce w tej samej części nieruchomości, nie świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności określonej w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Tak szerokie rozumienie przesłanki nieważności określonej w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. nie jest niezasadne. Wskazanie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, jest oczywiście ważnym elementem pozwolenia na budowę, ale nie jest to element, który przesądzałby o tożsamości rozstrzygnięć. O tożsamości rozstrzygnięć decyduje łącznie wskazanie nieruchomości oraz wskazanie inwestycji, jaka ma być w oparciu o pozwolenie na budowę realizowana”.
Wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 982/19: „Dla przyjęcia tożsamości sprawy o rozgraniczenie ze sprawą o rozgraniczenie zakończoną pozostającą w obrocie ostateczną decyzją administracyjną decydujące znaczenie ma, czy organ ponownie orzekając, ustalił przebieg granicy na odcinku, na którym przebieg ten ustalono już pozostającą w obrocie decyzją, przy istnieniu tożsamości podmiotowej sprawy. Dlatego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a., dla uznania, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą decyzją o rozgraniczeniu nie jest wystarczające ustalenie, że rozgraniczane nieruchomości stanowią działki ewidencyjne o odmiennym oznaczeniu, powierzchni i konfiguracji. Konieczne jest ustalenie, że w „kolejnym” postępowaniu wydano decyzję rozstrzygającą o przebiegu granicy w zakresie, w którym nie rozstrzygnięto decyzją wydaną uprzednio, czyli że organ nie orzekał ponownie o przebiegu tej samej granicy między nieruchomościami. Kluczowe zatem dla ustalenia, czy mamy do czynienia z tożsamością spraw rozgraniczeniowych, jest ustalenie zakresu ustalenia przebiegu granic w obydwu sprawach”.
Wyrok WSA w Białymstoku z 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 290/17: „Skoro, dla tego samego terenu można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ tego rodzaju decyzje nie naruszają prawa własności ani nie rodzą praw do terenu, to niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, że druga, w kolejności wydana, decyzja powinna być unieważniona. Należy również zaznaczyć, że każda decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie warunkiem wstępnym (promesą) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie określa się wszelkie szczegóły inwestycji zarówno w projekcie architektonicznym, jak i w projekcie zagospodarowania terenu”.
Wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 789/17: „Jeżeli za wywłaszczenie nieruchomości przyznano nieruchomość zamienną, to ponowne orzekanie w materii odszkodowania jest niedopuszczalne”.
Wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 663/16: „Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji”.
Wyrok NSA z 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09: „Przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić zaś do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział natomiast kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie. Ponowne wymierzanie kary za to samo „przystąpienie” do użytkowania, dodatkowo w sytuacji, gdy kara ta wcześniej została już ostatecznie i prawomocnie wymierzona, stanowi wydanie postanowienia w warunkach z art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a.”.
Wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 738/13: „Możliwe jest, by w pewnych sytuacjach organ, na podstawie przepisu art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), ustalający odszkodowanie za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną, odrębną decyzją określił odszkodowanie w części dotyczącej samych gruntów, a odrębną w części dotyczącej wartościowych nasadzeń czy innych części składowych tych gruntów. Niemniej z treści takich rozstrzygnięcia winno wyraźnie wynikać, iż nie załatwia ono całej sprawy, a jedynie jej część. W innym przypadku należy przyjąć, iż organ rozpoznał sprawę w całości i ustalając odszkodowanie, wziął pod uwagę wartość wydzielonej działki gruntu obejmującej wartość wszystkich jej składników istniejących w dniu wydania decyzji podziałowej. Strony postępowania, w tym podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, mają bowiem prawo oczekiwać, iż właściwy organ w toku jednego postępowania kompleksowo, jedną decyzją ustali należne odszkodowanie, usuwając stan niepewności co do jego ostatecznej wysokości. Jeżeli z treści rozstrzygnięcia nie wynika, aby decyzja ta jedynie w części orzekała o ustaleniu odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, uznać należy, że kolejne decyzje w rzeczywistości dotyczyły sprawy, która została już rozstrzygnięta”.
Przesłanka nieważności wskazana w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. obejmuje także sprawy załatwione milcząco. Milczące załatwienie sprawy stanowi równoważną alternatywę dla załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej. Polega na tym, że milczącemu załatwieniu sprawy przypisuje się ostateczność po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, np. jeśli organ nie wniesie sprzeciwu, sprawę uznaje się za rozstrzygniętą przez ten organ. Z tego też względu nie jest możliwe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie takiej sprawy w formie decyzji. Tym samym tak długo, jak milczące załatwienie sprawy nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, kolejne rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji obarczone jest wadą pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Przesłanki tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją i rozstrzygniętej sprawy milcząco są identyczne.
Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną
Przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osoby, która nie jest stroną w sprawie, a tym samym nie ma w tej sprawie interesu prawnego lub obowiązku. Przy czym określenie „skierowanie decyzji” odnosi się wyłącznie do kwestii określenia w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Nie chodzi zatem o techniczne kierowanie decyzji do danej osoby. Doręczenie decyzji nie jest zatem jej „skierowaniem” do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia - jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy (wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20).
Tu warto podkreślić, że nie jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną:
  • pomyłka w danych strony (omyłka pisarska w imieniu, nazwisku, adresie);
  • doręczenie decyzji osobie niebędącej stroną bez wskazania jej jako strony postępowania;
  • niepełne oznaczenie strony (np. wskazanie nazwy przedsiębiorcy bez cudzysłowu, wskazanie jako adresata decyzji przedsiębiorcy, posługując się jedynie firmą, bez wskazania imienia i nazwiska tego przedsiębiorcy, w sytuacji, kiedy po pierwsze decyzja ta zawiera inne elementy pozwalające na jednoznaczne określenie adresata tej decyzji, np. imię i nazwiska przedsiębiorcy w firmie, a po drugie miało miejsce prawidłowe doręczenie stronie tej decyzji i jej pełnomocnikowi);
  • skierowanie decyzji do oddziału spółki z o.o.;
  • skierowanie decyzji administracyjnej do osoby, która w toku postępowania przestała być przedstawicielem ustawowym strony z uwagi na uzyskanie przez nią pełnoletności, a jednocześnie sama stroną nie jest;
  • zaadresowanie decyzji do osoby zmarłej.
Z kolei skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną jest:
  • skierowanie decyzji do organu lub przedstawiciela (np. w przypadku skierowania decyzji administracyjnej odnoszącej się do praw bądź obowiązków parafii stroną jest parafia będąca osobą prawną, a nie organ działający w jej imieniu, tj. wskazany z imienia i nazwiska proboszcz parafii. W takiej sytuacji zarówno wskazanie jako adresata decyzji proboszcza parafii, jak i skierowanie do niego decyzji jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie);
  • skierowanie rozstrzygnięcia wydawanego w sprawach, w których inwestorem jest spółka komandytowa, do innego podmiotu niż do komplementariusz spółki;
  • skierowanie decyzji do konsorcjum bez wskazania podmiotów legitymujących się interesem prawnym, a tworzących to konsorcjum; samo konsorcjum nie jest odrębnym podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność, nie może być podmiotem praw i obowiązków i niewątpliwie nie może występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym;
  • skierowanie decyzji do spółki cywilne; spółka cywilna nie jest ani osobą fizyczną, ani osobą prawną, jak też państwową czy samorządową jednostką organizacyjną czy organizacją społeczną, a więc spółka nie może być ona stroną postępowania administracyjnego. W przypadku spółki cywilnej status strony określonego postępowania może przysługiwać jej wspólnikom;
  • skierowanie decyzji do urzędu gminy; podmiotem, który posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, jest gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie urząd gminy, który stanowi jedynie jej jednostkę organizacyjną.
Na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. dopuszczalne jest także stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w tej części, która odnosi się do osoby niebędącej stroną. Warunkiem jest skierowanie takiej decyzji jednocześnie do strony i do osoby niebędącej stroną, jeżeli miedzy prawami i obowiązkami tych osób nie ma wzajemnych powiązań. Jeżeli decyzja została skierowana równocześnie do strony oraz do podmiotu niebędącego stroną w danej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w stosunku do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W pozostałej części (skierowanej do właściwej osoby) decyzja pozostaje w mocy. Jednocześnie osoba niebędąca stroną w sprawie, do której skierowano w tej sprawie decyzję administracyjną, staje się stroną postępowania o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. Osoba, do której skierowana została decyzja, kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, kiedy opiera się ono na zarzucie z art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału tej osoby daje podstawę prawną do wznowienia tego postępowania.
Niewykonalność decyzji
Przesłanka ta umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Konieczne jest zatem łączne wystąpienie dwóch elementów - istnienia niewykonalności decyzji w momencie jej wydania oraz trwałego charakteru tej niewykonalności.
Co do pierwszego elementu, niewykonalność decyzji musi istnieć w chwili jej wydania, a tym samym zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji już po wydaniu decyzji nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność taka (tj. jeśli zaistniała po wydaniu decyzji) może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyrok NSA z 15 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 505/96). Co do trwałego charakteru niewykonalności decyzji, w doktrynie podnosi się, że chodzi o sytuację, w której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w decyzji praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Z tego względu element trwałości niewykonalności decyzji ocenia się z perspektywy czasu, uwzględniając okoliczności zachodzące po wydaniu decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 760/08). Chodzi zatem o istnienie przeszkód w wykonaniu decyzji, które po pierwsze występują już w dacie wydania decyzji, a po drugie są nieusuwalne przez cały czas (wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97). Przykładem usuwalnej przeszkody jest rozwiązanie umowy najmu. NSA w wyroku z 19 czerwca 2018 r. ( sygn. akt II GSK 3191/16) wskazuje, że zajmowanie przez skarżących pasa drogowego pomimo wygaśnięcia umowy najmu nie stanowiło przeszkody, której nie można było usunąć, nawet jeśli wiązało się to z określonymi trudnościami. Możliwe jest bowiem usunięcie takiej przeszkody przez podpisanie nowej umowy najmu. Innym przykładem usuwalnej przeszkody jest brak zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Taki brak dostępu do drogi publicznej wcale nie oznacza, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Brak prawnego dostępu do nieruchomości nie stanowi bowiem nieusuwalnej przeszkody. Przeszkodę taką można przezwyciężyć dostępnymi w obowiązującym systemie prawnym środkami prawnymi, chociażby w postaci uzyskania czasowej zgody właścicieli działek sąsiednich na transportowanie materiału powstałego z wykonanej rozbiórki (lub w inny umowny sposób bądź sądownie).
Decyzja może być niewykonalna ze względów prawnych lub faktycznych. W pierwszym przypadku decyzja jest niewykonalna, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa. W drugim chodzi o to, że decyzja jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (wyrok NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84). Będzie to przeszkoda o charakterze faktycznym, która obiektywnie wyklucza możliwość podjęcia działania koniecznego do wykonania decyzji, w szczególności ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii.
Przyczyny niewykonalności decyzji ze względów formalnych nie stanowi natomiast:
  • sytuacja ekonomiczna i finansowa utrudniająca wykonanie decyzji nakazującej doprowadzenie poziomu natężenia hałasu na stanowiskach pracy do stanu zgodnego z prawem;
  • konieczność podjęcia w celu wykonania obowiązku czynności zabezpieczenia przed szkodą czy stanem zagrożenia dla życia i zdrowia (np. decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest niewykonalna przez to, że wymaga to od jednostki obciążonej obowiązkiem podjęcia czynności zabezpieczenia robót rozbiórkowych);
  • sytuacja, że wykonanie decyzji wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych;
  • wada decyzji w postaci niewłaściwego przywołania aktualnego numeru ewidencyjnego nieruchomości - decyzję ostateczną zawierającą taką wadę można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych;
  • konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji;
  • nałożenie na inwestora, w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, obowiązku uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na prowadzenie określonych robót budowlanych;
  • wysoki koszt wykonania decyzji czy też trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów.
Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób.
Przykłady wystąpienia wady trwałej niewykonalności decyzji:
1) jeżeli nie da się jednoznacznie ustalić granic przekazanego prawa własności, to trafne są konstatacje, że oceniana decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a. Określenie przedmiotu przekazania mienia okazało się bowiem na tyle nieprecyzyjne, że nie wiadomo, co zostało skomunalizowane. Trudno sobie wyobrazić sytuację, by przy współczesnym rozwoju techniki geodezyjnej granice nieruchomości w akcie przekazującym własność identyfikować na podstawie innych cech opisu nieruchomości niż numer działki i jej wyrys (wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2102/18);
2) wyłącznie w sytuacji, gdy inwestorowi nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, z którego m.in. wynika prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a wykonanie obowiązku rozbiórki uzależnione byłoby od wpuszczenia inwestora na teren nieruchomości, można mówić o ewentualnej niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy (wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 515/17);
3) nakaz rozbiórki okaże się niewykonalny, jeżeli przy istniejącym stanie wiedzy i możliwościach technicznych nie da się wyeliminować zagrożenia dla ludzi i mienia (np. istnieje zagrożenie spowodowania robotami rozbiórkowymi katastrofy budowlanej) (wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1171/16);
4) decyzja miejskiego konserwatora zabytków nie określała granic obszaru założenia urbanistycznego ani w sentencji, ani w uzasadnieniu, nie posiadała także załącznika graficznego. Nie wiadomo zatem, jaki obszar był i jest zabytkiem określonym jako założenie urbanistyczne. Czyni to kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję niewykonalną (wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2270/12);
5) stwierdzenie nieważności zezwolenia na wycięcie żywopłotu z powodu jego prawnej niewykonalności mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby okazało się, że zezwolenie udzielone danej osobie dotyczyło wycięcia żywopłotu rosnącego w granicy lub na działce sąsiedniej, do której nie ma ona tytułu prawnego (wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 734/09);
6) do realizacji decyzji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu kodeksu cywilnego (wyrok WSA w Białymstoku z 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 525/07).
Na marginesie należy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie nadaje się do wykonania. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się bowiem dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie może być mowy o jej niewykonalności jako o przesłance stwierdzenia nieważności.
Czyn zagrożony karą
Przesłanka ta obejmuje wyłącznie czynności konieczne do prawidłowej realizacji decyzji. Nie dotyczy natomiast innych działań podjętych w ramach wprowadzania decyzji w życie, ale związanych z nią luźno bądź prowadzonych przy okazji. Nie ma również znaczenia to, czy adresat decyzji podjął już czynności konieczne do jej realizacji, czy jeszcze nie. Czyn zagrożony karą to taki, za który są przewidziane sankcje w kodeksie karnym, kodeksie karnoskarbowym, kodeksie wykroczeń oraz w innych przepisach pozakodeksowych. Do tego dochodzą także czyny zagrożone karami administracyjnymi wymierzanymi przez organy administracji publicznej (np. kary pieniężne za zanieczyszczanie środowiska morskiego, za usuwanie drzew bez zezwolenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia itp.). Pojęcie czynu zagrożonego karą nie obejmuje natomiast przypadków czynów niedozwolonych, stanowiących jedynie podstawę roszczeń odszkodowawczych.
Wada powodująca nieważność z mocy prawa
Odnosi się to do innych przepisów, poza kodeksem postępowania administracyjnego, z których wprost wynika, że decyzja wydana z naruszeniem określonych norm lub zasad jest nieważna. Przykładem jest już nieobowiązujący (uchylony w 2008 r.) art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219.; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1718), zgodnie z którym decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Innym przykładem jest art. 46a nieobowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139; ost.zm. Dz.U. z 2002 r. nr 130, poz. 1112) (ustawa została zastąpiona przez ustawę z 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. z 2021 r. poz. 741; ost.zm. poz. 922 ). Przepis ten wprowadzał m.in. nieważność decyzji, które zostały wydane w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powszechnie przyjmuje się, że odrębny przepis musi wyraźnie stwierdzać, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 marca 2021 r. (II SA/Gl 1416/20) sąd wskazał, że niedopełnienie obowiązku informacyjnego nie stanowi wady powodującej nieważność z mocy prawa. Nieważność decyzji z mocy prawa musi bowiem wynikać wprost z treści przepisu szczególnego. Mówiąc inaczej, wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego jest możliwe tylko wówczas, gdy istnieje przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Tu warto wspomnieć o wyroku NSA z 4 lipca 1997 r. (sygn. akt I SA/Kr 88/97), który wzbudził duże kontrowersje. Otóż zgodnie z nim decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna. Wyrok ten jest powszechnie krytykowany przez prawników. Żaden bowiem przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje, by takie braki powodowały nieważność decyzji. Ich zdaniem stanowisko NSA stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przesłanki nieważności decyzji. Uważają, że decyzja bez podpisu może ewentualnie zostać uznana za projekt, a w takiej sytuacji strona powinna podjąć kroki zmierzające do zwalczania bezczynności organu (np. wskazać, że decyzja bez podpisu nie jest decyzją, co oznacza bezczynność i organ powinien niezwłocznie wydać prawidłową decyzję).
Przygotowała: Laura Waloszczyk
Nieodwracalne skutki prawne
W niektórych przypadkach nie można stwierdzić nieważności decyzji, nawet gdy nie upłynie jeszcze 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia (przesłanka negatywna). Dzieje się tak wtedy, kiedy decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne. Wynika to z tego, że decyzja, nawet gdy była dotknięta poważnymi wadami, pozostawała w obrocie, a na jej podstawie podejmowano czynności prawne i faktyczne. Czasem czynności tych nie można już odwrócić i dlatego wtedy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, nawet jeśli została wydana niedawno.
W każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy badać, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ od tego ustalenia zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli zostanie stwierdzone, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, organ rozpatrujący sprawę może jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać przyczyny, dla których nie stwierdzono nieważności decyzji. Oczywiście dotyczy to przypadków, w których nie upłynęło 10 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Jeśli termin ten upłynął (a po 16 września 2021 r. dotyczy on wszelkich wad decyzji), nie ma potrzeby badania, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ i tak nie można stwierdzić jej nieważności. Po nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 16 września 2021 r., obowiązuje - o czym już wspominaliśmy - także termin 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji, po upływie którego nie wszczyna się żadnego postępowania w celu zbadania, czy decyzja była dotknięta wadami powodującymi jej nieważność.
Czym są nieodwracalne skutki prawne, a czym nie są? Przede wszystkim chodzi o skutki prawne, a nie faktyczne. Jest oczywiste, że stwierdzenie nieważności decyzji nigdy nie doprowadzi do całkowitego powrotu do stanu faktycznego istniejącego przed jej wydaniem. Nie jest to jednak nieodwracalny skutek prawny. Dlatego np. realizacja inwestycji budowlanej czy rozbiórka budynku (a więc działania faktyczne) nie mogą być uznane za nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych ma też dotyczyć wyłącznie bezpośrednich skutków kwestionowanej decyzji, a nie skutków wywołanych przez dalsze decyzje wydane na jej podstawie. Zatem wydanie kolejnej decyzji nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym (np. wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest przeszkodą w stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę). Możliwe jest bowiem stwierdzenie nieważności tej kolejnej decyzji. Nie chodzi też o absolutną nieodwracalność skutków decyzji w ramach całego porządku prawnego, a jedynie o skutki, które nie mogą być odwrócone w drodze decyzji organu administracji, choć mogłyby zostać zniesione na mocy orzeczenia sądowego. Przede wszystkich chodzi o sytuacje, w których decyzja stała się podstawą dokonania czynności cywilnoprawnych (np. sprzedaży nieruchomości). Tu warto podkreślić, że podstawowym orzeczeniem, które zdefiniowało, jak rozumieć pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, była uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92). [ramka 1] [ramka 2]

Ramka 1

Uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. III AZP 4/92
1. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, dotkniętej wadami określonymi w art. 156 par. 1 k.p.a., samo przez się nie oznacza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 par. 2 k.p.a.).
2. Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ramka 2

Nieodwracalne skutki prawne - kiedy do nich dojdzie
TAK : sprzedaż nieruchomości, ustanowienie użytkowania wieczystego i jego wpis do księgi wieczystej.
NIE: wydanie decyzji o uwłaszczeniu na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; wydanie innej decyzji na podstawie kwestionowanej decyzji; przekształcenie spółki handlowej; realizacja inwestycji budowlanej; wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę; poniesienie nakładów na nieruchomość.
Czasami decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne jedynie częściowo. Najczęściej spotykaną sytuacją jest sprzedaż jedynie części wywłaszczonej lub znacjonalizowanej nieruchomości albo tylko niektórych lokali w budynku. Wówczas możliwe jest stwierdzenie, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie części nieruchomości sprzedanej, a co do pozostałej części możliwe będzie stwierdzenie nieważności, o ile oczywiście nie upłynął 10-letni termin. Jeżeli termin ten upłynął, wówczas co do całości decyzji zostanie stwierdzone, że została wydana z naruszeniem prawa.
Przygotowała: Lucyna Dygas

gdzie skierować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji

Generalnie o nieważności decyzji administracyjnej decyduje organ wyższego stopnia. Wyjątkiem jest sytuacja, w której unieważniona ma być decyzja wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) lub ministra. Wtedy postępowanie toczy się przed tym samym organem. Natomiast jeżeli decyzja została wydana przez wojewodę, właściwym w sprawie będzie minister, a gdy decyzję wydał wójt (burmistrz, prezydent lub inny organ jednostki samorządu terytorialnego), to o jej nieważności orzeknie co do zasady SKO. Z kolei o unieważnieniu decyzji wydanych przez organy organizacji społecznych stwierdzą odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
O właściwości organu decydują także przepisy szczególne. I tak gdy np. mamy do czynienia z decyzją dotyczącą nieruchomości wydaną przez starostę na podstawie ustawy z 27 sierpnia z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1709), to na mocy art. 9a tego aktu prawnego organem wyższego stopnia jest wojewoda. Takich odstępstw jest w przepisach o wiele więcej, dlatego chcąc unieważnić decyzję, należy sprawdzić - w ustawach dotyczących danego urzędu administracji publicznej - jaki będzie właściwy organ nadrzędny. Analiza właściwości organu, poza ustaleniem struktury organów niższego i wyższego stopnia, może też wymagać uwzględnienia właściwości rzeczowej, czyli przedmiotu samej decyzji. W niektórych dziedzinach gminy lub powiaty poza zadaniami własnymi wykonują również zadania należące do administracji rządowej. Wówczas organ JST wydając decyzję, robi to w imieniu wojewody. A to oznacza, że nieważność będzie stwierdzał minister, a nie SKO. Co więcej, są też instytucje, którym przyznano status centralnych organów administracji rządowej, lecz przepisy dokładnie określają, w jakich sprawach dany podmiot korzysta z tego statusu. Na przykład główny komendant Państwowej Straży Pożarnej jest odpowiedzialny za organizację krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Z kolei komendant główny policji odpowiada za ochronę bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przy czym nieważność podejmowanych przez te organy decyzji w sprawach innych niż wyżej wymienione (np. w sprawach personalnych) będzie stwierdzał minister spraw wewnętrznych i administracji, któremu obie organizacje podlegają (wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1715/08; wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 585/08).
Należy też pamiętać, że organ drugiej instancji nie zawsze jest właściwym do oceny ważności decyzji. Tak jest np. w przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - odwołania od decyzji tego organu rozpoznaje sąd powszechny, natomiast wniosek o unieważnienie decyzji wydanej przez ZUS należy kierować do prezesa ZUS, nie do sądu. (art. 66 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423; ost.zm. poz. 1834).
Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 452/07, dla uznania właściwości organu nie ma znaczenia fakt, iż strona wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (np. państwowego powiatowego inspektora sanitarnego), jeżeli postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwykłym zakończyło się na etapie postępowania odwoławczego, czyli ostateczną decyzją wydaną w sprawie była decyzja organu drugiej instancji (państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego). W tej sytuacji postępowanie nieważnościowe obejmuje obydwie decyzje wydane w trybie zwykłym, a organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności byłby organ wyższego stopnia w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, czyli główny inspektor sanitarny.
Możliwa jest też sytuacja, w której po dacie wydania wadliwej decyzji ustawodawca zmienił kompetencje organów administracyjnych lub zlikwidował daną instytucję. W takim przypadku - jak wskazuje orzecznictwo - należy najpierw ustalić, na kogo przeszły kompetencje do rozstrzygania, a następnie określić organ wyższego stopnia według aktualnego stanu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1997/04).
Jak widać, ustalenie organu właściwego wcale nie jest takie łatwe, często więc się zdarza, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest wniesiony do niewłaściwego organu. W takiej sytuacji niewłaściwy organ zgodnie z art. 65 k.p.a. ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi. Natomiast gdyby się zdarzyło, że niewłaściwy organ rozpatrzył wniosek, to jego rozstrzygnięcie o ważności decyzji prowadzi do kolejnej nieważności - tym razem decyzji nadzorczej. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez niewłaściwy organ jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał tę decyzję, a nie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który powinien wydać tę decyzję zgodnie z prawem (postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 155/12). Zasadę tę obrazuje stan faktyczny, który był podstawą do wydania ww. postanowienia NSA: decyzję, co do której wszczęto postępowanie nieważnościowe, wydał prezydent miasta, wbrew przypisanej wojewodzie, wynikającej z ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska, właściwości do wydania decyzji dla terenu zamkniętego, jakiego dotyczyło uzgodnienie warunków rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego. Wydanie decyzji przez organ do tego nieuprawniony w dniu jej wydania, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie organ nadrzędny (w stosunku do organu, który błędnie wydał decyzję), nie zaś organ nadrzędny do organu właściwego, wówczas do wydania przedmiotowej decyzji o nieważności decyzji prezydenta miasta orzeknie SKO, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do prezydenta miasta.
Przygotowała: Agnieszka Repeć-Wilga

skutki postępowania o stwierdzenie nieważności

Skoro nie można stwierdzić nieważności decyzji, to po co w ogóle prowadzić postępowanie o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa? Otóż jak już wspominano na początku, jest to konieczne, jeśli chce się żądać odszkodowania, co można zrobić, idąc do sądu. Zatem bez stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, praktycznie nie ma możliwości wygrania sprawy o odszkodowanie przed sądem cywilnym. Taka decyzja jest tzw. prejudykatem w postępowaniu o odszkodowanie. Tu należy dodać, że wydanie decyzji obarczonej wadami powodującymi jej nieważność jest czynem niedozwolonym (inaczej: deliktem) w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Dlatego ustalenie odpowiedzialności i wysokości odszkodowania następuje w ramach prawa cywilnego. Przy czym samo stwierdzenie, że decyzja była wadliwa, jest tylko jednym z elementów koniecznych do udowodnienia roszczenia.
Szkoda
Podstawowym warunkiem otrzymania odszkodowania jest wystąpienie szkody, czyli straty majątkowej albo nieosiągnięcia spodziewanych korzyści. Przykładem szkody rzeczywistej, czyli konkretnej straty, jest np. utrata własności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie nieważnej decyzji. Z kolei utraconą korzyścią będą dochody, których właściciel nie uzyskał z bezprawnie zabranej nieruchomości.
Nie zawsze jednak odszkodowanie obejmuje utracone korzyści. Wszystko zależy od daty wydania wadliwej decyzji. Zacznijmy od tego, że zasada pełnego odszkodowania za działania władzy publicznej obowiązuje od 17 października 1997 r., czyli od momentu wejścia w życie Konstytucji RP. Ustawa zasadnicza w art. 77 ust. 1 stanowi bowiem, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Jednak jeszcze przez kolejnych siedem lat - do 1 września 2004 r. - obowiązywał art. 160 k.p.a., który kwestię dochodzenia odszkodowania za stratę majątkową spowodowaną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 par. 1 k.p.a. (wymienia wady powodujące nieważność decyzji) ograniczał do szkody rzeczywistej i jednocześnie uniemożliwiał wynagrodzenie utraconych korzyści. Dopiero 23 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny na wniosek rzecznika praw obywatelskich orzekł o niekonstytucyjności tej regulacji (sygn. akt K20/02) i jednocześnie stwierdził, że art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ma zastosowanie do szkód powstałych od 17 października 1997 r. Przy czym nowelizacja uchylająca art. 160 k.p.a. weszła w życie 1 września 2004 r. (zasada pełnego odszkodowania znalazła wyraz w nowych przepisach kodeksu cywilnego, które zostały wprowadzone po uchyleniu art. 160 k.p.a.). Reasumując, choć do decyzji wydanych między 17 października 1997 r. a 1 września 2004 r. nadal ma zastosowanie art. 160 k.p.a., to za szkody z nich wynikające można otrzymać pełne odszkodowanie, a więc włącznie z wynagrodzeniem za utracone korzyści, natomiast za szkody, które wyrządziły decyzje wydane przed 17 października 1997 r. na podstawie art. 160 k.p.a., można jedynie otrzymać odszkodowanie za szkody rzeczywiste, nie przysługuje zaś wynagrodzenie za utracone korzyści. [ramka 3]

Ramka 3

Data wydanej decyzji a podstawa odszkodowania
► Decyzje wydane przed 1 września 2004 r.
Art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego
§ 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.
§ 2. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.
§ 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności.
§ 6. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.
► Decyzje wydane od 1 września 2004 r.
Art. 417 kodeksu cywilnego
§ 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
§ 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.
Art. 4171 kodeksu cywilnego
§ 1. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
§ 2. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Art. 4421 kodeksu cywilnego
§ 1. Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

Przykład 13

Anna Nowak wystąpiła o odszkodowanie za szkody wyrządzone decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, która została wydana w 1988 r. W 2000 r. stwierdzono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Anna Nowak żądała odszkodowania za utraconą nieruchomość w wysokości wartości tej nieruchomości. Żądała też odszkodowania za to, że nie mogła pobierać czynszu z nieruchomości w okresie od wejścia w życie Konstytucji RP do 2000 r. Odszkodowanie za utracone czynsze nie mogło zostać przyznane, ponieważ szkoda została wyrządzona przed wejściem w życie konstytucji, a więc odszkodowanie ustala się na podstawie art. 160 par. 1 k.p.a. w granicach szkody rzeczywistej (czyli tylko za utraconą nieruchomość).

Przykład 14

Anna Nowak wystąpiła o odszkodowanie za szkody wyrządzone decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, która została wydana w 2000 r. W 2003 r. stwierdzono wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Anna Nowak żądała odszkodowania za utraconą nieruchomość oraz za utracone czynsze. Odszkodowanie za utracone czynsze mogło zostać przyznane na podstawie art. 160 k.p.a. wobec stwierdzenia, że ograniczenie odszkodowania do wynagrodzenia za szkody rzeczywiste jest niezgodne z konstytucją, zaś szkoda powstała na skutek decyzji wydanej już po jej wejściu w życie.

Przykład 15

Anna Nowak wystąpiła o odszkodowanie za szkody wyrządzone decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, która została wydana w 2005 r. W 2010 r. stwierdzono nieważność decyzji i Anna Nowak odzyskała nieruchomość. Natomiast żąda odszkodowania za utracone czynsze. Odszkodowanie za utracone czynsze może zostać przyznane na podstawie kodeksu cywilnego, bowiem nie ma wątpliwości, że należne jest także odszkodowanie za utracone korzyści.
Związek przyczynowy
By otrzymać odszkodowanie, należy udowodnić, że to wadliwa decyzja spowodowała szkodę, a nie inne okoliczności. Może być tak, że po wadliwej decyzji została wydana kolejna i to ona spowodowała szkodę. Czasem rodzaj wady decyzji - np. o charakterze czysto formalnym - powoduje, że nie ma związku między wadliwą decyzją a szkodą, ponieważ merytorycznie decyzja byłaby taka sama. Przykładem jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Kto płaci
Generalna reguła jest taka, że zapłaci organ, który wydał wadliwą decyzję - a zatem Skarb Państwa (odpowiednie statio fisci, czyli np. minister lub wojewoda, który wydał wadliwą decyzję) lub JST, w ramach której organ działał (np. gmina, jeśli wadliwą decyzję wydał wójt). Czasami - o czym już wspominaliśmy wcześniej - na podstawie przepisów szczególnych decyzje wydają inne osoby prawne, które wykonują część działań w imieniu państwa i mają uprawnienia do wydawania decyzji. Wówczas odpowiedzialność za wadliwą decyzję ponosi osoba prawna działająca w imieniu państwa. Powyższa zasada stosuje się i do decyzji sprzed 1 września 2004 r., i do decyzji późniejszych. W przypadku późniejszych, a więc wydanych po 1 września 2004 r., dodatkowo istnieje solidarna odpowiedzialność organu wydającego decyzję oraz jednostki zlecającej - na podstawie porozumienia - wykonywanie zadań, w ramach których została wydana wadliwa decyzja (art. 417 par. 2 k.c.).
Do kiedy można żądać odszkodowania
Zgodnie z nowelizacją k.p.a., która weszła w życie 16 września 2021 r., po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie można wszcząć żadnego postępowania mającego na celu zbadanie, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa - a zatem nie można uzyskać prejudykatu niezbędnego do wystąpienia o odszkodowanie. Ten nowy przepis istotnie zmienia sytuację prawną tylko w sprawach roszczeń wynikających z wadliwych decyzji wydanych przed 1 września 2004 r. Zgodnie z art. 160 par. 6 k.p.a., który nadal ma zastosowanie do szkód wyrządzonych wadliwymi decyzjami wydanymi przed 1 września 2004 r., roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 stała się ostateczna, albo od dnia, w którym organ stwierdził - w myśl art. 158 par. 2 - że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1. Z uwagi na tę szczególną regulację oraz brak jakiegokolwiek ograniczenia czasowego dla możliwości stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przed wejściem w życie nowelizacji 16 września 2021 r. możliwe było dochodzenie odszkodowania za decyzje wydane nawet kilkadziesiąt lat temu (np. w latach 40. i 50. XX w.).
W praktyce dotyczy to głównie decyzji nacjonalizacyjnych i w praktyce 30-letni termin, po którym nie można już wszcząć postępowania, uderza przede wszystkim w tych, którzy chcieliby jeszcze wystąpić z roszczeniami związanymi z majątkami zabranymi w okresie PRL. Natomiast w przypadku późniejszych decyzji - wydanych od 1 września 2004 r. - wprowadzony nowelizacją 30-letni termin nie będzie miał w praktyce znaczenia. A to dlatego, że w 2004 r. ustawodawca nie tylko uchylił art. 160 k.p.a., lecz także postanowił, że do roszczeń o odszkodowanie za wadliwe decyzje wydane po 1 września 2004 r. mają zastosowanie ogólne przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych. Tak więc od tego momentu obowiązuje zasada, że termin przedawnienia wynosi trzy lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, jednak nie dłużej niż 10 lat od dnia, w którym wystąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę (art. 4421 par. 1 k.c.). Ponieważ zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie wadliwej decyzji, to wszelkie roszczenia o odszkodowanie za wydanie decyzji naruszającej prawo przedawniają się najpóźniej po 10 latach od jej wydania, niezależnie od tego, czy poszkodowany dowiedział się o wydaniu wadliwej decyzji czy też o poniesionej szkodzie. Pogląd ten, w odniesieniu do wszystkich roszczeń z czynów niedozwolonych, wyraził pełny skład Izby Cywilnej Sądu Najwyższego w uchwale z 17 lutego 2006 r. (sygn. akt III CZP 84/05), stwierdzając: „Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się z upływem lat 10 od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę, bez względu na to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła”. W efekcie w przypadku decyzji wydanych po 1 września 2004 r. działania mające na celu uzyskanie odszkodowania należy podjąć najpóźniej 10 lat po wydaniu decyzji - inaczej roszczenia się przedawnią. W takich przypadkach brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po upływie 30 lat nie ma w praktyce znaczenia. [ramka 4]

Ramka 4

Ważne terminy wynikające z ostatniej nowelizacji k.p.a.
• 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji - nie można stwierdzić nieważności decyzji, ale można stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa.
• 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji - nie można już rozpocząć żadnego postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa.
UWAGA! Krótsze terminy mogą wynikać z ustaw szczególnych (prawo budowlane, inwestycje infrastrukturalne).
W tym miejscu warto dodać, że kwestia rozgraniczenia stosowania art. 160 k.p.a. oraz nowych przepisów k.c. o odpowiedzialności organów władzy publicznej za wyrządzoną szkodę była źródłem rozbieżności w orzecznictwie. Twierdzono m.in., że istotny dla określenia, które przepisy należy stosować, jest moment wydania decyzji nadzorczej, a nie pierwotnej wadliwej decyzji. Jednak uchwałą z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10) pełny skład Izby Cywilnej SN ostatecznie wyeliminował rozbieżności i orzekł, że „do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 par. 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 par. 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Zatem art. 160 k.p.a. (par. 1, 2, 3 i 6), mimo że nie obowiązuje od 17 lat, nadal ma zastosowanie i jest podstawą wielu rozstrzygnięć o roszczeniach odszkodowawczych.
Przygotowała: Lucyna Dygas

postępowanie

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczynane jest albo z urzędu, albo na wniosek strony. Pierwszy tryb, poza sytuacjami, gdy organ sam zorientuje się, że wydał wadliwą decyzję, może mieć miejsce po otrzymaniu od uprawnionych organów (prokurator, RPO) lub podmiotów (organizacja społeczna) stosownego żądania. Jeśli postępowanie inicjuje strona, wniosek o stwierdzenie nieważności może pojawić się, zanim decyzja stanie się ostateczna. Przyjmuje się bowiem, że to do strony należy wybór, czy zamierza kwestionować decyzję w ramach odwołania, czy zarzucać jej nieważność. W praktyce możliwe jest również przedstawienie zarzutów dotyczących nieważności decyzji w treści odwołania od decyzji.
Często jednak zarzut nieważności jest podnoszony po upływie jakiegoś czasu od zakończenia postępowania, w ramach którego wydano wadliwą decyzję. Przy czym legitymację do złożenia takiego wniosku ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, lecz także jej następca prawny (np. spadkobierca). Wniosek może pochodzić także od każdego innego podmiotu, który wykaże, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, na które wpływ mają skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena ta ma bardzo indywidualny charakter. O ile strony postępowania, w którym doszło do wydania decyzji, zachowają ten przymiot w postępowaniu nadzorczym, o tyle nie można zakładać z góry, że wyczerpują one krąg uprawnionych do kwestionowania legalności decyzji pierwotnej. Od jej przedmiotu, zdarzeń faktycznych i prawnych zaistniałych po dacie wydania zależy, czy krąg ten nie będzie szerszy. [schemat]
Schemat. Postępowanie krok po kroku
Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe
Etap wstępny. Po otrzymaniu wniosku organ w pierwszej kolejności bada istnienie przesłanek dopuszczalności postępowania, oceniając, poza potwierdzeniem swojej właściwości do rozpoznania sprawy, legitymację procesową wnioskodawcy oraz inne kwestie formalne, w tym brak przeszkód prowadzenia postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania. W przypadku stwierdzenia przeszkody we wszczęciu postępowania organ jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Jedną z takich przeszkód może być upływ czasu. Zgodnie z art. 158 par. 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Analiza przesłanek. Po zakończeniu wstępnego etapu postępowania urząd przechodzi do analizy przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym nie jest związany wnioskiem strony i swoją analizą może objąć również inne niż wskazane we wniosku podstawy nieważności, natomiast ustalenie prawdopodobieństwa wady w analizowanej decyzji uprawnia organ do wstrzymania jej wykonania.
Rozstrzygnięcie. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje jedno z trzech możliwych rozstrzygnięć merytorycznych.
I. W przypadku uznania, że zarzut wadliwości jest chybiony, organ odmawia stwierdzenia nieważności.
II. W przypadku uznania, że decyzja jest dotknięta choćby jedną z wad kwalifikujących ją do unieważnienia, ale od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, nie stwierdza się nieważności decyzji. Do 15 września 2021 r. takie rozwiązanie przewidziane w art. 156 par. 2 k.p.a. dotyczyło jedynie decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji wydanej w sprawie, która już wcześniej została rozstrzygnięta (czyli gdy zachodzi tzw. res iudicata), decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną lub decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na gruncie ostatniej nowelizacji obowiązek utrzymania w mocy decyzji dotyczy wszystkich wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności. Wydając rozstrzygnięcie, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania powyższej przyczyny, dla której odmówił stwierdzenia nieważności.
Jeżeli okres 10 lat jeszcze nie minął, a decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ nie stwierdza jej nieważności. Jednak w takim przypadku w treści rozstrzygnięcia stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczność, z powodu której nie stwierdził nieważności decyzji.
III. W razie dopatrzenia się kwalifikowanej wady decyzji prowadzącej do jej nieważności, o ile nie zachodzi żadna z sytuacji opisanych w pkt. II, decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Do tego momentu korzysta z domniemania legalności. Decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołuje skutków prawnych i traktowana jest, jakby nigdy nie została wydana.
Należy podkreślić, że zakres kognicji organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczony do oceny wystąpienia wad powodujących jej nieważność. Nie rozpoznaje sprawy od nowa, jak miałoby to miejsce w przypadku normalnego odwołania.
Wstrzymanie wykonania. Samo wszczęcie postępowania nadzorczego nie oznacza zawieszenia wykonalności decyzji. To może nastąpić wyłącznie na podstawie odrębnego postanowienia organu, które może zostać wydane na wstępnym etapie postępowania nadzorczego lub później, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie oceny nieważności. Wniosek o wstrzymanie wykonania może pochodzić od strony, ale może też o tym zadecydować organ. I tak urząd może wstrzymać wykonanie, wskazując na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Stopień tego prawdopodobieństwa nie ma znaczenia. Jak wynika z wyroku NSA z 11 marca 2020 r. (sygn. akt I OSK 725/09), samo stwierdzenie prawdopodobieństwa obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Jak już wspominaliśmy, o wstrzymaniu wykonania organ orzeka postanowieniem, przy czym brzmienie art. 159 par. 2 k.p.a. wskazuje, że jest ono zaskarżalne jedynie w razie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania, natomiast na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie przysługuje zażalenie.
Przygotowała: Agnieszka Repeć-Wilga
PYTANIA i ODPOWIEDZI
► Czy strona, której przysługuje odwołanie od wydanej decyzji, może zamiast niego wnieść o unieważnienie decyzji?
Tak, strona może wybrać, czy chce złożyć odwołanie od decyzji czy wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jeśli celem strony jest unieważnienie decyzji, to we wniosku musi to wyraźnie wskazać i wprost napisać, że rezygnuje z prawa odwołania.
► Jeśli strona nie wniosła odwołania od decyzji, która została wydana w 2017 r., to czy teraz może złożyć wniosek o stwierdzenie jej nieważności?
Tak, warunkiem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji.
► Czy strona, która wniosła odwołanie od decyzji, może w trakcie jego rozpoznawania złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji?
Nie. Tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzorczym dotyczącym unieważnienia decyzji. W trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji nie może orzekać o nieważności.
► Czy można wnieść o unieważnienie postanowienia, a nie decyzji?
Tak, choć zasadą jest stwierdzenie nieważności decyzji, to wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć także postanowienia, na które służy zażalenie lub postanowienia wydanego w wyniku zażalenia.
► Czy można stwierdzić nieważność decyzji, w stosunku do której miało miejsce wznowienie postępowania?
Tak, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania.
► Jakie są skutki złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której toczy się postępowania wznowieniowe?
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą dalej idące skutki, ma więc pierwszeństwo. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skutkuje zatem koniecznością zawieszenia toczącego się już postępowania wznowionego.
► Jednocześnie wniesiono skargę do sądu administracyjnego oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Co ma pierwszeństwo?
W takiej sytuacji tryb administracyjny ma pierwszeństwo przed kontrolą sądową. Z tego względu postępowanie przed sądem administracyjnym podlega zawieszeniu, a organ kontynuuje postępowanie dotyczące nieważności.
► Jeżeli decyzja zostanie uznana za nieważną, to czy automatycznie wszystkie kolejne decyzje wydane na jej podstawie też są nieważne?
Tak nie jest. Stwierdzenie nieważności dotyczy tylko tej decyzji, którą analizował organ. Wszystkie kolejne decyzje wydane na jej podstawie nadal obowiązują. Aby stwierdzić nieważność tych decyzji, należy przeprowadzić kolejne postępowanie administracyjne.
► Jaki jest wpływ stwierdzenia nieważności decyzji na kolejne decyzje, które zostały wydane na jej podstawie?
W takiej sytuacji możliwe jest stwierdzenie nieważności także kolejnych decyzji, które były wydane na podstawie decyzji, którą uznano za nieważną. Przykładem takiego związku jest np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i wydana następnie decyzja komunalizacyjna albo decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest następnie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, a w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.
► Czy w przypadku stwierdzenia nieważności pierwszej z decyzji nie powinno nastąpić raczej wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a., który przewiduje wznowienie postępowania, jeśli decyzja została wydana w oparciu na innej decyzji lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione?
Stwierdzenie nieważności decyzji to co innego niż jej uchylenie lub zmiana. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem wstecznym, a uchylenie lub zmiana decyzji, o których mowa w tym przepisie, mają skutki na przyszłość.
► Co się dzieje, jeśli zostanie stwierdzona nieważność decyzji pierwotnej, ale upłynie 10 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia kolejnej decyzji?
W takiej sytuacji obowiązuje ogólna reguła, że nie można stwierdzić nieważności decyzji po upływie 10 lat od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Może być więc tak, że zostanie stwierdzona nieważność pierwszej z decyzji (np. decyzji wywłaszczeniowej), ale na skutek upływu 10 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji komunalizacyjnej będzie możliwe jedynie stwierdzenie, że ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
► Jaki wpływ na kolejne decyzje ma stwierdzenie, że decyzja, na podstawie której były one wydane, została wydana z naruszeniem prawa?
Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie powoduje jej wyeliminowania z obrotu. Nadal więc istnieje i wywołuje skutki prawne. Nie ma to więc wpływu na obowiązywanie kolejnych decyzji, które były wydane na jej podstawie (nie można stwierdzić ich nieważności).
► Czy do stwierdzenia nieważności decyzji konieczny jest wniosek strony?
Nie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może się również toczyć z urzędu (organ sam wszczyna postępowania). W takiej sytuacji organ jest zobowiązany do powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o fakcie wszczęcia postępowania z urzędu.
► Czy decyzja dotknięta wadą nieważności może zostać wyeliminowana w trybie autokontroli?
Nie, organ nie ma takiej możliwości. W trybie autokontroli organ może uznać za zasadne wyłącznie odwołanie, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności. Jeżeli organ, który wydał decyzję, uzna, że wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Nie może takiej procedury zastosować względem wniosku o stwierdzenie nieważności.
► Czy można wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji, jeśli sąd administracyjny oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem?
Nie, oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wiążącą oceną prawną zawartą w wyroku sądu. W takiej sytuacji organ, który otrzyma wniosek o stwierdzenie nieważności, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
► Czy strona w razie uznania, że uzasadnienie decyzji poprzestaje na wskazaniu niektórych lub jednej z zarzucanych jej wad, a pomija inne istotne z punktu widzenia dochodzenia odszkodowania, może w ramach odwołania zaskarżyć jedynie uzasadnienie decyzji nadzorczej?
Tak, należy jednak pamiętać, że kwestionowanie samego uzasadnienia decyzji - czy to w ramach odwołania, czy też skargi do sądu administracyjnego - powoduje, że przedmiotem kontroli będzie cała decyzja. Uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi bowiem jej nierozłączny element i ma on takie samo znaczenie, jak osnowa (rozstrzygnięcie) decyzji.
Przygotowały: Lucyna Dygas, Laura Waloszczyk, Agnieszka Repeć-Wilga
Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe