Co jakiś czas media informują o darowiznach na rzecz samorządu. Ostatnio aż 10 mln zł z tego tytułu nieoczekiwanie wpłynęło na konto Krakowa. Przy czym urząd odmówił podania danych osoby, która przekazała pieniądze. Na forach internetowych i w mediach rozgorzała dyskusja, czy magistrat ma prawo tak postępować. Część osób popiera stanowisko urzędu, inne zaś twierdzą, że dane donatora powinny być ujawnione w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), podobnie jak informacja o samej darowiźnie. Kto ma rację?
udzielenie darowizny
– W pierwszej kolejności należy się odnieść do legalnej definicji pojęcia informacji publicznej określonej w u.d.i.p., gdzie choć bardzo ogólnie, to wskazuje się, że jest to „każda informacja o sprawach publicznych” – tłumaczy Joanna Kostrzewska, radca prawny w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners. Zdaniem ekspertki przyjmuje się, że przez sprawę publiczną należy rozumieć działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc m.in. mieniem komunalnym. O zakresie danych stanowiących informację publiczną mówi art. 6 u.d.i.p., gdzie w przykładowym katalogu wskazuje się m.in. na dane dotyczące majątku czy praw majątkowych JST. – W trybie u.d.i.p. można skutecznie żądać informacji o fakcie dokonania darowizny, jej wysokości bądź przeznaczeniu – dodaje Joanna Kostrzewska. Wtóruje jej Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Jego zdaniem biorąc pod uwagę szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej prezentowane przez sądy administracyjne, należy uznać, że informacja o pochodzeniu otrzymanej przez gminę darowizny (która stanowi dochód gminy, a więc chociażby z tego tytułu trzeba analizować przedstawiony problem) stanowi informację publiczną.
transparentność przy zarządzaniu majątkiem…
Schody jednak się zaczynają, gdy chodzi o ujawnienie danych donatora w trybie informacji publicznej. Tu już eksperci nie są zgodni. – Dane podmiotu, który dokonał darowizny na rzecz gminy, są informacją publiczną – uważa dr Sebastian Gajewski, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Jego zdaniem kategoria ta obejmuje m.in. dane o majątku publicznym, a zatem w szczególności o sposobach jego nabycia. Ekspert uważa, że mowa tu nie tylko o podstawie prawnej, lecz także o podmiotowych i przedmiotowych elementach czynności, wskutek której dany składnik majątkowy stał się majątkiem publicznym. – Z tego powodu dane darczyńcy, który przekazał darowiznę na rzecz gminy, stanowią informację publiczną – podkreśla dr Gajewski. – Powstaje oczywiście pytanie, czy informacja ta podlega udostępnieniu? Jako argument za odmową udostępnienia tej informacji można podnosić, że dane te mieszczą się w sferze prywatności osoby fizycznej, która z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza jej udostępnienie – mówi ekspert. I dodaje, że warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi określone w innych przepisach mają pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. Według prawnika takimi przepisami są regulacje ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Stosownie do art. 33 ust. 1 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a zgodnie z art. 33 ust. 2 u.f.p. jawność informacji o gospodarce środkami publicznymi podlega ograniczeniu wyłącznie w odniesieniu do informacji niejawnych oraz jeśli wynika to z umów międzynarodowych. Ma to o tyle znaczenie, że dane dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego stanowią informację o gospodarce środkami publicznymi. Dlatego według dr. Sebastiana Gajewskiego z tego powodu w świetle art. 33 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie można wyłączyć udostępnienia danych osoby dokonującej darowizny na rzecz gminy, powołując się na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – W odniesieniu do danych dotyczących gospodarki środkami publicznymi nie można powołać się bowiem na wyłączenia ich udostępniania inne niż przewidziane w art. 33 ust. 2 u.f.p. (informacja niejawna, wyłączenia z umów międzynarodowych) – twierdzi prawnik. I dodaje, że z tych powodów dane podmiotu, który dokonał darowizny na rzecz gminy, są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Nawet wówczas gdy dotyczą prywatności osoby fizycznej.
…vs ograniczenie z innych ustaw
Zdaniem Magdaleny Czaplińskiej, radcy prawnego i partnera w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelarii Radców Prawnych Sp.p., odmowa ujawnienia danych osobowych darczyńcy może mieć uzasadnienie zarówno w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i w art. 47 i 51 Konstytucji RP oraz w RODO. – Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy – tłumaczy mec. Czaplińska. I dodaje, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach: pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. – Jeżeli żądana informacja do¬tyczy osoby prywatnej niepiastującej funkcji publicznej, to co do zasady jej dane osobowe nie stanowią informacji publicznej, chyba że wyraźny przepis ustawowy legalizuje ich upublicznienie lub osoba ta wyrazi zgodę na ich podanie, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – uważa Magdalena Czaplińska.
Z kolei Joanna Kostrzewska zauważa, że patrząc przez pryzmat zakresu informacji publicznej oraz celów u.d.i.p., nie sposób jest uznać, że dane personalne osoby, która dokonała na rzecz JST darowizny, stanowią informację publiczną. Dodaje przy tym, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. – Natomiast nieco inaczej przedstawiony problem powinien być rozpatrywany w sytuacji, kiedy darowizny dokona osoba pełniąca funkcję publiczną, w stosunku do której ograniczenie prawa do prywatności ulega określonemu zawężeniu. Przy czym tu też należy pamiętać, że aby można było oczekiwać ewentualnego ujawnienia danych personalnych takiego donatora, musiałby on dokonywać darowizny w ramach pełnionej funkcji publicznej – dodaje mec. Joanna Kostrzewska.
Również dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu, uważa, że dane osobowe darczyńcy powinny, jeśli nie postanowił on inaczej, podlegać ochronie. – Przez sam fakt dokonania darowizny taki darczyńca nie staje się podmiotem pełniącym funkcje publiczne – stwierdza dr Rokicka-Murszewska. I podkreśla, że samo ujawnienie faktu, że darowizna wpłynęła na konto gminy, jest jak najbardziej uzasadnione (zwłaszcza że stała się ona majątkiem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zdaniem prawniczki ochrona danych jest szczególnie uzasadniona w przypadku, gdy darczyńca jest osobą fizyczną. Wówczas chroni go wspomniany już art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc przepis ograniczający prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Doktor Karolina Rokicka-Murszewska podkreśla, że w przypadku dokonania prywatnej darowizny na rzecz gminy nie można bowiem mówić o żadnym z możliwych wyłączeń chroniących prawo do prywatności (chodzi o sytuację, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym dotyczy warunków powierzenia i wykonywania funkcji). – Aby ujawnić dane osobowe, osoba fizyczna musiałaby zrezygnować z przysługującego jej prawa – tłumaczy prawniczka. Podobnie sytuacja się przedstawia, gdy darczyńcą jest osoba prawna. Przy czym ten podmiot jest chroniony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorca, z której musiałby zrezygnować, aby mogły zostać ujawnione jego dane. – Moim zdaniem można uznać dokonanie darowizny, zwłaszcza w dużej kwocie, za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tym bardziej że pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumieć można także „inne informacje posiadające wartość gospodarczą” – mówi mec. Karolina Rokicka-Murszewska. W jej ocenie rozporządzenie przez spółkę np. 10 mln zł można uznać za informację posiadającą wartość gospodarczą, zwłaszcza dla kontrahentów czy jej konkurentów. Z takim stanowiskiem nie zgadza się jednak Mateusz Karciarz, którego zdaniem informację o pochodzeniu darowizny trudno uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Prawnik zwraca też uwagę na jeszcze inną, bardzo istotną kwestię. Otóż z nieudostępnieniem informacji będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że informacja o darczyńcy nie jest informacją publiczną albo jest taką informacją, lecz podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. – W obu sytuacjach inna będzie forma prawna odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji – podkreśla prawnik. – W przypadku uznania, że nie jest to informacja publiczna, odpowiedź następuje zwykłym pismem informującym o tym fakcie (które może być kwestionowane co najwyżej skargą na bezczynność do sądu administracyjnego). Natomiast w przypadku stwierdzenia, że mamy do czynienia z informacją publiczną podlegającą ograniczeniu, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia, od której przysługuje co do zasady odwołanie do organu drugiej instancji – wyjaśnia Mateusz Karciarz.
Artykuł 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyciąg)
1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. (…)
2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.
3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji.
4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.
Podstawa prawna:
art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176)
art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. poz. 1535)
