Zgodnie z dyrektywą sektor publiczny, w tym JST, musi mieć procedury zapewniające ochronę osobom zgłaszającym naruszenia. Brak krajowych przepisów nie ułatwia pracy nad nimi, a na dodatek nie wiadomo, czy ustawodawca do małych jednostek zastosuje taryfę ulgową wynikającą z unijnej regulacji.

Prace nad projektem ustawy implementującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii są finalizowane. – W najbliższym czasie zostanie on skierowany do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji i opiniowania – usłyszeliśmy w wydziale prasowym Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej. Czy uda się go przyjąć do 17 grudnia, czyli w terminie wyznaczonym przez Unię? Zdaniem ekspertów raczej tak, lecz jednocześnie dodają, że samorządy z przygotowaniem procedur chroniących sygnalistów nie powinny czekać do momentu uchwalenia polskiej ustawy. Zalecają, by idąc za przykładem dużych firm, jak najszybciej rozpoczęły prace w oparciu na dyrektywie i zaleceniach, jakie wydała Komisja Europejska. Przy czym jak zastrzega Grzegorz Kubalski, zastępca kierownika biura Związku Powiatów Polskich, może się okazać, że ustawodawca postanowi szerzej uregulować kwestię ochrony sygnalistów. [ramka] – To niestety grozi wykonywaniem pracy podwójnie – zauważa Kubalski. Jednak zwlekanie z rozpoczęciem prac to narażanie się na negatywne konsekwencje, gdy nowe wymogi zaczną już obowiązywać. Należy bowiem pamiętać, że niezależnie od daty uchwalenia krajowych przepisów, duzi pracodawcy po 17 grudnia są zobowiązani chronić sygnalistę, bo w przeciwnym razie narażają się na procesy odszkodowawcze, a być może i kary.
Kto musi
Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie muszą zadbać, by podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym ustanowiły kanały i procedury na potrzeby dokonywania zgłoszeń wewnętrznych. Co ważne, jeśli chodzi o samorządy, unijne przepisy przewidują możliwość zwolnienia z tego obowiązku gminy liczące mniej niż 10 tys. mieszkańców lub zatrudniające mniej niż 50 pracowników. – Można oczekiwać, że także Polska, wydając ustawę na podstawie dyrektywy, powieli to rozwiązanie. Ale czy tak będzie, przekonamy się, gdy ukaże się projekt ustawy – męwi Katarzyna Gospodarowicz, radca prawny, partner w kancelarii prawnej Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy.
Na razie pewne jest tylko jedno – procedury i kanały na potrzeby dokonywania zgłoszeń o nieprawidłowościach musi mieć po 17 grudnia każdy podmiot lub jednostka organizacyjna, jeżeli dysponuje odrębnym budżetem. A to oznacza – jak zauważa adwokat Aleksandra Stępniewska, współzarządzająca zespołem prawa karnego w biznesie w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr – że każda jednostka samorządu terytorialnego, a technicznie urząd gminy, starostwo powiatowe etc., musi ustanowić własny reżim związany z ochroną sygnalistów, zgłaszaniem i wyjaśnianiem nieprawidłowości, który jest odrębny od reżimów przyjmowanych przez poszczególne jej jednostki organizacyjne, czyli np. szkoły, biblioteki, pływalnie miejskie itp. – Dyrektywa stanowi jednak, że kilka gmin, a więc nie więcej niż dziewięć, może ustanowić wspólny system, kanał czy mechanizm zgłaszania nieprawidłowości, ale już ich wyjaśnieniem każdy podmiot musi zająć się osobno – zaznacza Aleksandra Stępniewska. Wtóruje jej Grzegorz Kubalski. – Z formalnego punktu widzenia każda jednostka organizacyjna musi mieć swoje własne rozwiązania. Wynika to z tego, że podstawowy i pierwszy sposób zgłoszenia naruszeń to zgłoszenie wewnętrzne, tzn. dokonywane w ramach danego podmiotu prawnego. Podobnie będzie z mechanizmami ochronnymi, które powinny zadziałać w danym miejscu pracy. Jednocześnie, wobec bardzo zbliżonej specyfiki większości samorządowych jednostek organizacyjnych, procedury od strony merytorycznej mogą być identyczne lub bardzo zbliżone, czyli nie trzeba będzie każdorazowo pisać ich od zera – mówi Grzegorz Kubalski.
Przeszkód w tworzeniu jednej procedury nie widzi też Paulina Ledwoń, radca prawny w Kancelarii BDO Legal. I zauważa, że skoro jeden kanał może być wspólny dla kilku gmin, to tym bardziej dopuszczalne powinno być utworzenie jednej procedury dla wszystkich jednostek podległych temu samemu podmiotowi. – Zatem wydaje się, że dany samorząd może opracować ogólną procedurę dostosowaną do potrzeb wszystkich podległych sobie jednostek, a tym samym procedura przyjęta np. przez gminę może zostać wdrożona także w jej jednostkach organizacyjnych. Natomiast co do samej treści procedury, to jak wynika z założeń do przygotowywanego projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia, wewnętrznej procedurze zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych może być nadany charakter wewnątrzzakładowego aktu prawnego objętego zakresem definicji prawa pracy – uzupełnia Ledwoń. Przy czym, jak zwraca uwagę Katarzyna Gospodarowicz, zgodnie z informacją zamieszczoną w BIP po wpisaniu projektu polskiej ustawy do prac legislacyjnych rządu będzie istniała konieczność konsultowania opracowanych procedur ze związkami zawodowymi bądź przedstawicielem pracowników w przypadku braku związków. Ten dodatkowy obowiązek, według niej, zdecydowanie wydłuży czas wprowadzania regulacji wewnętrznych w tym zakresie.
Od czego zacząć
– Należy zacząć od wyłonienia w ramach swojej organizacji osoby, która będzie się orientowała w nowych regulacjach – zauważa Grzegorz Kubalski. Doktor Agata Miętek, adwokat zarządzająca zespołem prawa pracy w kancelarii WKB Wierciński Kwieciński Baehr, wskazuje, że do pracy nad wdrożeniem stosownych mechanizmów należy oddelegować przede wszystkim osobę zajmującą się w urzędzie kwestiami prawnymi. – Z racji tego, że obowiązki wynikające z dyrektywy to novum, osobie takiej należy też zapewnić właściwe wsparcie, w tym szkolenia. Alternatywą jest zaangażowanie podmiotu trzeciego mającego wiedzę, doświadczenie i zasoby dla projektowania i wdrażania systemów ochrony sygnalistów i szeroko pojętego raportowania – stwierdza dr Miętek. Zaś Marek Rębisz, prezes zarządu spółki MQX Polska, prawnik przygotowujący obecnie przewód doktorski z prawa w zakresie compliance, dodaje, że powołanie osoby z zewnątrz organizacji dyrektywa postrzega jako bardzo ważną przesłankę obiektywizmu, rzetelności i bezstroności systemu ochrony sygnalistów.
Opracowanie stosownych procedur to jednak dopiero początek drogi. Konieczne będzie też powierzenie wyznaczonej osobie/osobom odpowiedzialności za przyjmowanie zgłoszeń i podejmowanie działań następczych. Jak tłumaczy Aleksandra Stępniewska, osoby takie powinny być wyposażone w środki osobowe i materialne, a także w odpowiedni zakres swobody decyzyjnej i niezależności. Ekspertka podpowiada, że w tym zakresie można przyjrzeć się doświadczeniom Francji, która wprowadziła przepisy o ochronie sygnalistów już w 2018 r. (ustawa nr 2016-1691 z 9 grudnia 2016 r. dotycząca przejrzystości, walki z korupcją i modernizacją życia gospodarczego), zobowiązując do ustanowienia kanałów przyjmowania zgłoszeń o naruszeniach także podmioty prawa publicznego, w tym jednostki samorządu terytorialnego. – W przypadku tego kraju przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszeń zostało niejednokrotnie powierzone wieloosobowym kolegiom, składającym się z osób pełniących już określone funkcje w strukturze organizacyjnej jednostki – mówi Aleksandra Stępniewska.
Bardzo ważną kwestią jest też szybki wybór dostawcy oprogramowania, które pozwoli zbudować wewnętrzny kanał zgłoszeń dla sygnalistów, czyli taki, gdzie zgłoszenie jest dokonywane do wewnątrz danej jednostki. Obok wewnętrznych kanałów zgłoszeń będzie także istniał kanał zewnętrzny – urzędowy, który najprawdopodobniej będzie obsługiwany przez rzecznika praw obywatelskich. – Z uwagi na obowiązki ochrony tożsamości sygnalistów i ich danych osobowych, a także osób z nimi związanych – bo ochronie podlegają również inne osoby, które pomagają sygnalistom – optymalnym rozwiązaniem są platformy informatyczne, gdyż najskuteczniej wypełniają wymagania cyberbezpieczeństwa, a także wymagania techniczne, organizacyjne i informatyczne z RODO oraz z zapisów dyrektywy 2019/1937 – zauważa Marek Rębisz. – Inne rozwiązania, jak np. infolinia czy spotkania osobiste, nie będą bezpieczne, gdyż wtedy o wiele łatwiej może dojść do incydentu wycieku danych osobowych i utraty ochrony tożsamości sygnalistów. Samorządy muszą też pamiętać o szkoleniach i to nie tylko dla osób rozpatrujących zgłoszenia czy kierowników jednostek organizacyjnych, lecz również dla wszystkich pracowników. Zalecamy więc, aby nie czekać na grudzień, gdyż wtedy wszystkie podmioty publiczne i prywatne objęte dyrektywą będą miały mniej czasu na dokładne wdrożenie nowych przepisów – stwierdza Marek Rębisz. Ekspert zauważa, że Motyw 59 dyrektywy o ochronie sygnalistów wskazuje, iż podmioty prawne powinny uwzględniać obowiązki wynikające z nowych przepisów np. w programach kursów i szkoleń na temat etyki.
– Nie zapominajmy jednak, że na przyjęciu procedur i uruchomieniu kanału zgłoszenia nieprawidłowości obowiązki podmiotów zobowiązanych do stosowania dyrektywy się nie kończą. Po jego uruchomieniu trzeba będzie spełnić wiele wymogów wskazanych przez dyrektywę, np. trzeba dotrzymać terminów na poinformowanie sygnalisty o przyjęciu zgłoszenia, a także przeprowadzić postępowanie w związku ze zgłoszeniem (postępowanie wyjaśniające), podjąć działania naprawcze i wiele innych czynności – mówi Paulina Ledwoń. – Trzeba pamiętać np. o bezpłatnym i otwartym dla wszystkich dostępie do kompleksowych i obiektywnych informacji oraz porad na temat dostępnych procedur i środków ochrony prawnej mających na celu ochronę przed działaniami odwetowymi oraz na temat praw przysługujących osobie, której dotyczy zgłoszenie – dodaje Rębisz.
Z kolei Katarzyna Gospodarowicz zauważa, że samorządy, które nie mają wiedzy nt. procedur chroniących sygnalistów, mogą skorzystać z dobrych praktyk. – Naprawdę warto. Jako przykład mogę wskazać świetną inicjatywę Śląskiego Związku Gmin i Powiatów, który taki projekt procedury przygotował wraz ze wzorami dokumentów i chętnie nieodpłatnie się nim dzieli na swoich stronach internetowych – wskazuje Katarzyna Gospodarowicz.
Konsekwencje dla opornych
W świetle dyrektywy zachowania polegające na utrudnianiu lub usiłowaniu utrudniania dokonania zgłoszenia naruszenia powinny być objęte sankcjami administracyjnymi lub karnymi. Przy czym o tym, jakie kary i kogo będą dotyczyły, każde państwo zdecyduje samo w ustawie wdrażającej unijną regulację. – W jaki sposób polski ustawodawca podejdzie do tej kwestii, na ten moment trudno przewidzieć. Na razie nie wiadomo więc, czy karami będą objęte te typy zachowań, które wskazane są w dyrektywie, czy jeszcze inne, jak np. brak ustanowienia stosownych mechanizmów. To drugie podejście nawiązywałoby do dawnego projektu ustawy o jawności życia publicznego, który przewidywał dla podmiotów z sektora zarówno prywatnego, jak i publicznego sankcje za brak opracowania i efektywnego wdrożenia mechanizmów przeciwdziałania korupcji – zauważa Aleksandra Stępniewska. Przypomina, że wówczas w przypadku niedopełnienia obowiązku związanego z przeciwdziałaniem korupcji przez podmiot sektora prywatnego projekt ustawy (ostatecznie nie wszedł w życie – red.) przewidywał nałożenie kary finansowej, która miała wymiar kary administracyjnej. Zaś w przypadku braku wdrożenia mechanizmów przeciwdziałania korupcji w podmiotach sektora publicznego sankcja karna w postaci grzywny groziła kierownikowi jednostki, która zaniechała wdrożenia mechanizmu. – Jeżeli polski ustawodawca zdecydowałby się na wprowadzenie sankcji za sam brak ustanowienia i wdrożenia mechanizmów związanych z raportowaniem i ochroną sygnalistów, to w naszej ocenie możliwość wszczynania postępowań w przedmiocie wymierzania kar, w imię zasady pewności i przewidywalności prawa, powinna być odsunięta w czasie – stwierdza Aleksandra Stępniewska.
Eksperci nie mają jednak wątpliwości, że uchylanie się po 17 grudnia od przyjmowania zgłoszeń tylko z tego powodu, że w jednostce nie zostały ustanowione właściwe procedury, może zostać uznane za utrudnianie dokonania zgłoszenia. – Tak więc nawet w przypadku braku sformalizowanych reguł dotyczących raportowania, zgłoszenie należy przyjąć i postępować z nim zgodnie z regułami, jakie wynikają z dyrektywy lub ustawy implementującej – mówi Aleksandra Stępniewska. Wtóruje jej Katarzyna Gospodarowicz, która zaznacza, że tego, ile ostatecznie kara wyniesie, dowiemy się dopiero z polskiego projektu ustawy.
Natomiast Marek Rębisz podkreśla, że jeżeli sygnalista odczuje jakiekolwiek dolegliwości w postaci działań odwetowych, niekoniecznie od kierownictwa podmiotu publicznego, to w przypadku braku wdrożenia systemu ochrony sygnalistów będzie to okoliczność obciążająca podmiot publiczny. I dodaje, że w takiej sytuacji sygnaliści, a także inne osoby poszkodowane nieprawidłowym zgłoszeniem będą mogły łatwiej dochodzić odszkodowania i na dodatek w większych kwotach. – Kolejny aspekt to utrata reputacji i wizerunku podmiotu publicznego – zauważa Marek Rębisz.
Więzienie za brak procedury dla sygnalistów
Więzienie za brak procedury dla sygnalistów

Zobacz również
Unijny parasol nie tylko nad pracownikiem
• Zgodnie z art. 4 dyrektywy ochronę stosuje się do osób dokonujących zgłoszenia, pracujących w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszeń w kontekście związanym z pracą, również dla tych osób w ramach stosunku pracy, który już ustał lub których stosunek pracy ma zostać dopiero nawiązany.
• W stosownych przypadkach ochronie podlegać będą – jak zauważa prawnik Marek Rębisz – osoby pomagające w dokonaniu zgłoszenia, osoby trzecie powiązane z sygnalistami ( np. krewni), podmioty prawne, które stanowią własność osoby dokonującej zgłoszenia.