WSA w Poznaniu rozpoznał sprawę ze skargi starosty powiatu średzkiego na uchwałę nr XXXIV/232/2020 rady tego powiatu w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu powiatu średzkiego (dalej: uchwała). W wydanym 10 czerwca 2021 r. wyroku (sygn. akt IV SA/Po 366/21) sąd stwierdził jej nieważność w części obejmującej siedem zmienionych zapisów statutu. Dotyczyły one m.in. zmniejszenia liczby członków zarządu powiatu z pięciu do trzech, co oznaczało ograniczenie składu zarządu jedynie do członków etatowych i tym samym rezygnację z członków pozaetatowych.
Polityczne podłoże
Zanim rada powiatu podjęła decyzję w sprawie zmiany statutu, pod głosowanie poddano uchwałę o odwołanie starosty średzkiego. Uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości głosów. Oponenci polityczni starosty, wobec nieuzyskania większości pozwalającej na jego odwołanie, co wiązałoby się z odwołaniem całego zarządu powiatu, podjęli działania zmierzające do wyeliminowania ze składu zarządu powiatu sojuszników starosty. Chodziło o zapewnienie sobie większości w tym organie, jak również osłabienie pozycji starosty. Rada powiatu 7 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę zmieniającą statut powiatu średzkiego. Zmiana dotyczyła zmniejszenia liczby członków zarządu z pięciu do trzech oraz przewidywała rozszerzenie kompetencji wicestarosty. Chodziło m.in. o zwoływanie posiedzeń zarządu nawet bez wniosku bądź upoważnienia starosty. Następnie podjęto dwie kolejne uchwały – bez wniosku starosty wymaganego art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) – w sprawie odwołania dwóch pozaetatowych członków zarządu powiatu, których obecności w składzie tego gremium statut w zmienionym brzmieniu nie przewidywał.
Starosta uchwałę dotyczącą nowego statutu zaskarżył do WSA, stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, m.in. art. 12 pkt 1 u.s.p. przez dokonanie zmian z pominięciem trybu powołania zarządu w sposób określony w art. 27 ust. 1‒3 u.s.p., mimo iż normy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący i uwarunkowały ważność wyboru pięcioosobowego zarządu powiatu. Zdaniem autora skargi doprowadziło to do naruszenia zasad ciągłości sprawowania władzy wykonawczej w powiecie. [ramka] Przypomnijmy, że zgodnie ze wspomnianym przepisem procedura wyboru składu zarządu nie może zostać uregulowana w statucie w trakcie trwania kadencji. Z kolei w art. 28 u.s.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, że co do zasady zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Średzkiego przywołała szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych dla wykazania m.in. tego, że starosta nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę. Argumentowała także, że w zakresie kompetencji rady mieściła się zmiana statutu polegająca na zmniejszeniu liczby członków zarządu powiatu.
Legitymacja skargowa
Poznański WSA wyjaśnił przede wszystkim, że w okolicznościach badanej sprawy starosta powiatu średzkiego miał legitymację do złożenia skargi. Skarga została wywiedziona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot skarżący, na podstawie wskazanego przepisu, musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.
Dalej sąd wskazał, że starosta nie jest organem powiatu w rozumieniu ustrojowym ustawy o samorządzie powiatowym (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1952/19). Jest on przewodniczącym zarządu powiatu, a zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Staroście nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu; starosta, choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). W analizowanej sprawie skargi na uchwałę podjętą przez organ uchwałodawczy powiatu nie składał zatem inny organ powiatu (organ wykonawczy).
wAŻNE Starosta nie jest ustrojowym organem powiatu. Jest organem powiatowym o charakterze funkcjonalnym.
Przekroczenie kompetencji
WSA uznał, że rada powiatu przypisała sobie kompetencje, które wprost wykraczają poza ograniczenia określone ustawą o samorządzie powiatowym i które nie mogą być dla niej wywodzone z ogólnych przepisów, jako że przeczą celowi tej ustawy. Sąd zgodził się ze skarżącym, że zaskarżoną uchwałą zmieniono statut w celu umożliwienia odwołania pozaetatowych członków zarządu powiatu wbrew woli starosty. Tymczasem zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.p. rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty. Przepis ten, jak wskazał sąd, czytelnie wyraża koncepcję tzw. zarządu autorskiego, gdzie władztwo ustrojowe starosty jest wzmocnione, tylko on bowiem przedstawia skład osobowy zarządu, któremu ma przewodniczyć (przy czym oczywiście skład taki musi uzyskać akceptację rady powiatu). Koncepcja zarządu autorskiego nie miałaby sensu, gdyby również do starosty nie należało wyłączne prawo do wskazywania członków zarządu powiatu, którzy mają być odwołani. Stanowi o tym art. 31 ust. 5 u.s.p. Gdyby bowiem rada powiatu mogła bez wniosku starosty odwołać dowolnego członka zarządu, to nie tylko art. 31 ust. 5 u.s.p. byłby przepisem zbędnym, lecz także zniweczona zostałaby pozycja ustrojowa starosty co do kształtowania osobowego zarządu wynikająca z art. 27 ust. 3 u.s.p. Artykuł 31 ust. 5 u.s.p. jest przepisem wprowadzającym bezwzględny wymóg, zgodnie z którym członka zarządu rada powiatu może odwołać tylko na uzasadniony wniosek starosty. Zdaniem poznańskiego WSA w okolicznościach badanej sprawy doszło do zmiany statutu w taki sposób, że w trakcie pełnienia funkcji przez zarząd powiatu zmniejszona została liczba członków tego organu. Nie przewidziano przy tym odpowiedniego vacatio legis dla wprowadzonych zmian.
Vacatio legis i inne naruszenia
Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie co do zasady po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Nie może budzić wątpliwości, że również akty prawa miejscowego należy wprowadzać w życie po upływie odpowiedniego vacatio legis. Powinno to zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiedni czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok Trybunału Konstytucjonalnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt U 10/01).
Przeprowadzona z uwzględnieniem tych wytycznych kontrola legalności zaskarżonych przepisów uchwały doprowadziła WSA w Poznaniu do wniosku, że ich uchwalenie nastąpiło bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, co spowodowało rażące naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz było niezgodne z zasadami i trybem wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 3 Konstytucji RP). Uchwała zmieniająca statut, w zaskarżonym w badanej sprawie zakresie, na skutek braku odpowiedniego okresu przejściowego wykreowała sytuację, w której faktyczna liczba członków zarządu powiatu stała się niezgodna ze statutową, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów, które pozwalałyby na wymuszenie na staroście złożenia wniosku, o którym mowa w art. 31 ust. 5 u.s.p.
Poznański WSA wskazał ponadto, że błędna jest wykładnia art. 12 pkt 1 i 2 u.s.p., wedle której – skoro rada wybiera i odwołuje zarząd powiatu – to na skutek zmiany może również z urzędu odwołać dowolnych członków zarządu. Oznacza to działanie z pominięciem woli starosty. Sąd zaznaczył, że niezależnie od tego, jak oceniać rozbieżność pomiędzy statutowym składem osobowym zarządu powiatu a składem wybranym i funkcjonującym, stan takiej rozbieżności musiał istnieć, skoro starosta nie skorzystał z prawa określonego w art. 31 ust. 5 u.s.p. Starosta jest bowiem odpowiedzialny za kształtowanie składu osobowego zarządu powiatu. Brak uwzględnienia tych uwarunkowań przez Radę Powiatu Średzkiego doprowadził do uchwalenia – w trakcie pełnienia funkcji przez członków zarządu – przepisów, które rzutują na prawidłowe sprawowanie przez nich funkcji.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności powyżej omówionych zapisów uchwały było także stwierdzenie nieważności innych zmian statutu, które literalnie odwoływały się do zakwestionowanego uregulowania. Sąd uznał m.in., że zaskarżonym aktem naruszono również art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 2 u.s.p. poprzez zrównanie uprawnień wicestarosty z uprawnieniami starosty.
wAŻNE Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym rada powiatu może odwołać członka zarządu tylko na uzasadniony wniosek starosty. Jeżeli takiego wniosku nie złożono, a nie zachodzą okoliczności przewidziane w innych przepisach, to nie może dojść do odwołania członka zarządu.
Koszty postępowania
Warto też odnotować rozstrzygnięcie omawianego wyroku w przedmiocie kosztów postępowania. WSA orzekł w tej sprawie na podstawie art. 200, art. 205 par. 2 oraz art. 206 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zastosowanie ww. przepisu jest pozostawione uznaniu sądu, katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma zaś charakter otwarty, na co wskazuje zwrot „w szczególności”. W opisywanej sprawie WSA rozstrzygał spór między organem funkcjonalnym (starostą) a organem ustrojowym (rada) tego samego powiatu. Zważywszy zatem na źródło finansowania, uznał za zasadne odstąpienie od orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania przez powiat na rzecz starosty.
Wyrok nie jest jeszcze prawomocny.
Zakwestionowane punkty
Uchwała została zaskarżona w części zdeterminowanej legitymacją skargową starosty. Zarzuty dotyczyły następujących zapisów wprowadzonych w statucie:
1) zmniejszenia składu zarządu z pięciu do trzech osób;
2) zmiany składu zarządu ‒ wedle nowej uchwały składa się on ze starosty, wicestarosty i jednego członka zarządu, wcześniej zarząd stanowili starosta, wicestarosta i trzech członków zarządu;
3) wskazania, że w starostwie na podstawie wyboru zatrudnia się członka zarządu, który jest etatowym członkiem zarządu wykonującym mandat jako pracownik samorządowy zatrudniany na podstawie wyboru; do czasu zmiany w statucie osoba taka musiała być wskazana przez starostę;
4) wskazania, że szczegółowy zakres zadań wicestarosty i członka zarządu określa starosta z uwzględnieniem postanowień regulaminu organizacyjnego starostwa; do czasu zmiany określenie zadań dotyczyło wszystkich trzech członków zarządu;
5) poszerzenia kompetencji do zwoływania posiedzeń zarządu i przewodniczenia obradom – w nowej wersji statutu takie uprawnienia ma starosta lub wicestarosta, w starej wersji statutu wicestarosta mógł zwoływać obrady i przewodniczyć im tylko na podstawie upoważnienia starosty;
6) uchylenia zapisu dotyczącego upoważnień do działania etatowych i pozaetatowych członków zarządu;
7) uznania, że wszyscy członkowie zarządu są pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru; do czasu zmiany tylko starosta i wicestarosta byli pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie wyboru, a pozostali członkowie tego gremium nie.©℗
Podstawa prawna
art. 12 pkt 1, art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1‒3, art. 28, art. 31 ust. 5, art. 34 ust. 1, art.35 ust. 2, art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038)
art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461)
art. 200, art. 205 par. 2, art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159)