Dlaczego urzędnik kontrolujący dokumentację w związku z przekazaną dotacją oświatową nie może ustalić terminu kontroli z dyrektorem placówki? Czy w ramach zmiany uchwały dotacyjnej można wyłączyć z rozliczenia środki trwałe lub wydatki inwestycyjne?

Marcin Nagórek, radca prawny
Wójt chce usprawnić procedurę kontroli dotacji dla niepublicznych przedszkoli. W projekcie proponuje, by termin przedstawienia dokumentacji do kontroli był zawsze uzgadniany między pracownikiem urzędu gminy (kontrolującym) a dyrektorem niepublicznego przedszkola. Czy będzie to poprawny zapis?
Nie, rada gminy nie może zmodyfikować ustawowego 14-dniowego terminu na przedstawienie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Taki sposób działania mógłby bowiem prowadzić do skrócenia terminu ustawowego, co byłoby niekorzystne dla kontrolowanej placówki.
W kontekście zadanego pytania na szczególną uwagę zasługują art. 38 ust. 1 i art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.). Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Przy czym w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. postanowiono, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku niektórych szkół niepublicznych także do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. placówka udostępnia dokumentację w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej określił, jakie uprawnienia mają organy dotujące (np. rada gminy) oraz osoby przeprowadzające kontrolę dotowanych placówek oświatowych. Ta regulacja ma moc bezwzględnie obowiązującej i nie może podlegać modyfikacjom ze strony organu stanowiącego gminy. Ustawodawca przewidział bowiem sztywny 14-dniowy termin dla beneficjenta dotacji na przedstawienie dokumentacji.
Na ten aspekt prawny zwrócono uwagę w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 12 listopada 2020 r. (nr 263/g116/D/20; źródło: http://bip.gdansk.rio.gov.pl), gdzie m.in. wskazano, że: „modyfikacja i uzupełnianie zapisów ustawy w sposób, który prowadzi do zmiany określonych w ustawie uprawnień organu dotującego i kontrolerów oraz obowiązków podmiotów kontrolowanych nie znajduje podstaw prawnych. Ustawodawca nie przewidział w szczególności uprawnienia do żądania, by kontrolowana placówka miała dostarczyć i udostępnić dokumentację w terminie uzgodnionym z kontrolującym”.
Oceniając ww. zapis, należy także zwrócić uwagę, że w stosunkach obowiązujących w administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że co nie jest zakazane, jest dozwolone, lecz przeciwnie – obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, na co zezwalają przepisy.
Podstawa prawna
art. 36 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1237)
Gmina chce ograniczyć wydatki z dotacji oświatowej i wyłączyć z dotowania wszystkie wydatki inwestycyjne. Czy jest to prawnie możliwe?
Nie, rada gminy nie może zmienić uchwały budżetowej i wyłączyć z finansowania dotacją wydatków przedszkola na środki trwałe czy inwestycje. Przypomnijmy, że punktem wyjścia dla przyjęcia uchwały dotacyjnej jest art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.), a zgodnie z nią organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych. Z podanej regulacji wynika więc w szczególności upoważnienie dla rady gminy do określenia trybu rozliczania dotacji. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że chodzi o sam tryb, a nie o zakres finansowania środkami dotacyjnymi. Kwestie przeznaczenia dotacji bowiem zostały dookreślone w art. 35 u.f.z.o., gdzie generalnie wyszczególniono dwie podstawowe grupy wydatkowej, tj.:
1) wydatki bieżące placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujące każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
‒ roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy;
‒ sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 prawa oświatowego, oraz zadania, o których mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z o kierujących pojazdami;
2) wydatki za zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne;
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach;
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;
d) meble;
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100 proc. ich wartości w momencie oddania do używania.
Na kanwie ww. regulacji prawnych warto odnotować stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r. (nr 1/32/2020; źródło: http://bip.poznan.rio.gov.pl/.). W zbliżonym stanie faktycznym kolegium RIO m.in. stwierdziło, że w uchwale rady gminy nie można dokonać ograniczenia dotacji tylko do wydatków bieżących. Dlatego kolegium unieważniło wyrażenie „niestanowiące wydatków inwestycyjnych” zawarte w tabeli „Zestawienie wydatków poniesionych na bieżącą działalność szkoły/ przedszkola/innej formy wychowania przedszkolnego, finansowanych z dotacji w okresie objętym rozliczeniem” w części B załącznika nr 3 do uchwały.
Z powyższego więc wynika, że co do zasady środki dotacji mogą zostać przeznaczone na wydatki w postaci środków trwałych określanych też jako wydatki inwestycyjne. Należy jednak pamiętać, że ustawodawca wprowadził zastrzeżenie. Otóż wydatki te mogą jednak dotyczyć tylko ograniczonego katalogu – co wprost wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Zatem w tym zakresie wydatkowanie środków dotacji będzie w pełni legalne.
Reasumując, rada gminy nie może zmienić uchwały budżetowej i wyłączyć z finansowania dotacją wydatków przedszkola na środki trwałe czy inwestycje. Może dokonać tego wyłączenia jedynie w zakresie innych wydatków niż te określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., co należy uznać na pewne działanie prewencyjne w zakresie nielegalnego wydatkowania dotacji na inne środki trwałe, przy założeniu, że ich wartość przekracza próg graniczny 10 tys. zł. Do grupy innych wydatków majątkowych, których nie można pokryć dotacją, można zaliczyć np. zakup nowego pojazdu czy wymianę pieca grzewczego w budynku przedszkola.
Podstawa prawna
art. 35 ust. 1–2, art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1237)
art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082)
art. 83 ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212)
art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1406; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1243)
Nasza gmina zamierza z budżetu przekazać 30 tys. zł dotacji celowej innej gminie. Ma za to zostać sfinansowana opieka nad dziećmi z naszego terenu uczęszczającymi do tamtejszego żłobka. Czy będzie to legalne?
Nie, bo w tym trybie możliwe jest tylko wsparcie finansowe innej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie jej zadań ustawowych (np. prowadzenia żłobka publicznego), a nie w obszarze działań przynależnych gminie dotującej.
Zgodnie z art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce – w formie samorządowych jednostek budżetowych. Oznacza to, że prowadzenie żłobka jest zasadniczo zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 10 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 postanowiono, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie udzielać pomocy, w tym finansowej. Ze wskazaną regulacją w związku pozostaje art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ustawy o finansach publicznych. Z pierwszej z regulacji wynika, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący. W drugiej regulacji postanowiono, że z budżetu gminy może być udzielona innym samorządom pomoc w formie dotacji celowej – podstawą jej udzielenia jest umowa.
Istotne jest więc to, by pomoc finansowa (w formie ww. dotacji) udzielona przez jedną gminę drugiej była przeznaczona na zadania własne odbiorcy pomocy. Jakkolwiek ta okoliczność nie wynika w sposób jednoznaczny z podanych regulacji, to ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 207/14) wskazano m.in., że regułą powinno być ograniczenie tej pomocy do przypadków, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie samodzielnie zrealizować ciążących na nich zadań publicznych będących ich zadaniami własnymi. Pomoc ta może być udzielana na zasadzie przesunięcia środków między jednostkami na tym samym poziomie (między gminami), a także na różnych poziomach (gmina – województwo).
Podobnie wynika z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 7 listopada 2018 r. (nr XXXI.237.K.2018), gdzie podkreślono, że zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 47 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca dopuszcza możliwość udzielania innym jednostkom pomocy finansowej w formie dotacji celowej, ale jedynie na realizację ich zadań własnych.
W podanym stanie faktycznym ta przesłanka nie zostanie spełniona, bo 30 tys. zł dla innej gminy ma sfinansować koszty opieki żłobkowej dzieci zamieszkujących w gminie dotującej. Czyli gmina przekazująca dotację tak naprawdę wspiera realizację własnego zadania, zamierza bowiem finansować koszty opieki żłobkowej dzieci zamieszkujących na jej terenie. Istnieje jednak inne legalne rozwiązanie tej patowej sytuacji. Zgodnie art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykonywanie zadań publicznych może być bowiem realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Uszczegółowienie tej zasady stanowi art. 60a ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, gdzie z kolei postanowiono, że gminy, powiaty i województwa mogą zawierać porozumienia w sprawie zasad finansowania opieki zapewnianej w żłobku, klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna dzieciom z terenu danej gminy, powiatu lub województwa.
Podstawa prawna
art. 216 ust. 2 pkt 5, art. 220 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 535)
art. 8, art. 10 ust. 2, art. 60a ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 75; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 952)
art. 10 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)
art. 47 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 38; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 694)