Marcin Nagórek, radca prawny
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym 4 sierpnia 2021 r. wyroku (sygn. akt III SA/Gl 402/21) uznał, że gmina na podstawie kryterium dochodowego może różnicować wysokość dofinansowania wypłacanego na dzieci przebywające w niepublicznych placówkach (pisaliśmy o tym w DGP nr 162 z 23 sierpnia 2021 r. w artykule „Dotacja dla prywatnego żłobka może zależeć od dochodu rodzica”).
Tym samym uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 19 stycznia 2021 r. (nr 25/II/2021), na mocy której stwierdzono nieważność uchwały rady miejskiej dotyczącej wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce. Choć nie ma jeszcze pisemnego uzasadnienia tego orzeczenia, to z dostępnych dotychczas informacji wynika, że zasadniczą przyczyną uchylenia przez sąd rozstrzygnięcia RIO było to, że izba podważyła możliwość różnicowania wysokości dotacji na każde dziecko objęte opieką żłobkową w zależności od dochodu brutto na członka rodziny. Orzeczenie sądu może jednak budzić poważne wątpliwości zarówno w aspekcie uprawnień rady gminy do kształtowania uchwały dotacyjnej, jak i z punktu widzenia dotychczasowych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądowym.
Podstawy prawne
Przypomnijmy, że punktem wyjścia dla przyjęcia przez radę gminy uchwały dotacyjnej jest art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 75; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 952), który stwierdza, że:
„1. Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy.
2. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.
3. W uchwale, o której mowa w ust. 2, może zostać określone, że dotacja, o której mowa w ust. 1, może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację”.
Z powyższych regulacji wynika więc niewątpliwa kompetencja rady gminy do określenia:
• wysokości dotacji,
• zasad ustalania dotacji,
• zasad rozliczania dotacji.
Konstrukcja tego przepisu może jednak budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego, czy w ramach tych kompetencji rada gminy władna jest różnicować wysokość samej dotacji celowej. Kolejna wątpliwość dotyczy tego, jakie kryteria ustalenia wysokości dotacji stosować – rzecz jasna przy założeniu dopuszczalności różnicowania wysokości dotacji.
Różnicowanie wysokości
Wydaje się, że z ustawowej kompetencji rady gminy do określenia wysokości i zasad ustalania dotacji można wywieść ogólne uprawnienie do różnicowania jej wysokości. Co jednak istotne, różnicowanie to nie może następować w sposób dowolny i oderwany od istoty ww. dotacji celowych. Należy bowiem mieć na uwadze to, że dotacja jest przeznaczana na dzieci objęte opieką w podanych formach sprawowania opieki (np. żłobek, klub przedszkolny), czyli ma charakter celowy, powiązany z aspektem opieki na dziećmi. Dlatego ewentualne kształtowanie wysokości stawki dotacji mogłoby mieć miejsce z punktu widzenia rodzaju form sprawowanej opieki czy kategorii dzieci (co zresztą wynika z ww. art. 60 ust. 2 ustawy), a nie z innych przyczyn oderwanych od istoty dotacji celowej.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, w żaden sposób za różnicowaniem poziomu dotacji ze względu na poziom dochodów gospodarstwa domowego nie może przemawiać nowelizacja art. 60 ww. ustawy, a przeprowadzona na podstawie ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428). Ustawa ta zmodyfikowała ww. przepis w ten sposób, że usunięto z niego sformułowanie: „każde dziecko”, co rzecz jasna dotyczyło prawa do dotacji. Od 1 stycznia 2018 r. nie ma już w tym przepisie tegoż zapisu, przy czym nie oznacza to przyznania uprawnienia do stosowania przez radę gminy kryteriów różnicowania dotacji z uwzględnieniem czynnika dochodowego. Warto bowiem wspomnieć, że przyczyną zmiany art. 60 było to, aby zdjąć z gminy dotującej obowiązek przekazywania dotacji również na te dzieci, które zamieszkują na terenie innej gminy, np. sąsiedniej. Temu miała służyć wskazana zmiana przepisu. Chodziło o racjonalizację wydatków w postaci dotacji, ale przez pryzmat umożliwienia radzie gminy decydowania o tym, czy dotacja będzie obejmować tylko dzieci zamieszkałe na obszarze gminy dotującej, czy też dodatkowo dotacja ma objąć inne maluchy zamieszkałe na terenie innych gmin.
Kryteria
Powyższe założenia interpretacyjne mają potwierdzenie w dotychczasowych stanowiskach prezentowanych w orzecznictwie sądowym. Kluczowe znaczenie ma przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1673/15), w którym oddalono skargę kasacyjną gminy od decyzji WSA w Gdańsku z 18 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Gd 134/15). Jakkolwiek wyrok ten dotyczy różnicowania wysokości dotacji ze względu na liczbę godzin sprawowania opieki nad dzieckiem, to przyjęte tam założenia są również pomocne przy ocenie sierpniowego wyroku WSA w Gliwicach.
Po pierwsze, ze wskazanego orzeczenia NSA należy wywieść, że wprowadzanie kryterium wysokości dotacji relatywizowanej do czasu sprawowania opieki sprawia, iż dotacja celowa zmienia się w dotację podmiotową. Wówczas bowiem wysokość dotacji nie jest zależna od liczby dzieci pozostających pod opieką, ale od liczby godzin pobytu dziecka w danej formie sprawowania opieki. Przedkładając to założenie na stan faktyczny ze wskazanego wyroku WSA w Gliwicach, wysokość dotacji zależałaby nie od liczby dzieci, ale od zakwalifikowania dziecka do jednego z progów dochodowych.
Po drugie, w ww. wyroku NSA zwrócono uwagę, że z zasady niedopuszczalne jest różnicowanie wysokości dotacji w zależności od form sprawowanej opieki – przy tym samym zakresie zadań. Skoro tak, jest to kolejna samodzielna przyczyna, z powodu której ww. wyrok WSA jest niezasadny. Uchwała rady miejskiej przewidywała bowiem ten sam poziom dotacji i zadań w zakresie obu form sprawowania opieki, abstrahując już od kwestii progów dochodowych.
Po trzecie, co najistotniejsze, NSA wskazał także, że: „Skoro bowiem ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi różnicuje formy sprawowania opieki nad dziećmi do 3 lat, wprowadzając w art. 7, art. 12 i art. 24 ustawy o opiece nad dziećmi różne warunki sprawowania opieki nad dzieckiem w zależności od formy, jak i różne warunki lokalowe, to rada gminy posiadała uprawnienie do różnicowania wysokości dotacji w zależności od formy sprawowania opieki nad dziećmi. Jednakże zróżnicowanie wysokości dotacji powinno pozostawać w zgodzie z konstrukcją dotacji celowej, której przedmiotem jest – jak już wskazano – dofinansowanie określonego zadania publicznego. A zatem dopuszczalne będzie jedynie takie różnicowanie wysokości dotacji, które nastąpi ze względu na zakres realizowanych zadań opiekuńczych przez poszczególne formy opieki”.
Z tych ostatnich zapisów wynika więc, że dopuszczono możliwość różnicowania wysokości dotacji jedynie z uwzględnieniem kryterium rodzaju form sprawowanej opieki, czyli w zależności od tego, czy opieka jest sprawowana w żłobku, klubie dziecięcym czy przez dziennego opiekuna.
W kontekście tej argumentacji warto także wspomnieć o stanowisku wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Po 583/16). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że: „Rada gminy ma uprawnienie do określania wysokości dotacji, a skoro w ustawie przewidziano różne formy organizacji opieki nad dziećmi, to organ ma prawo do zróżnicowania stawek dotacji w zależności od formy sprawowania opieki. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca, pomimo że nałożył tożsame zadania na żłobki i kluby dziecięce, to jednak różnicuje te formy opieki. Po pierwsze zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy opieka w żłobku jest sprawowana nad dziećmi w wieku od ukończenia 20. tygodnia życia, opieka w klubie dziecięcym zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy jest sprawowana nad dziećmi w wieku od ukończenia 1. roku życia, co powoduje konieczność dostosowania lokali, w których organizowana jest opieka, do wieku dzieci. Nadto zgodnie z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem do 10 godzin dziennie, a w klubie dziecięcym do 5 godzin dziennie względem każdego dziecka. Obie formy opieki nad dziećmi są też zróżnicowane co do wymaganych warunków lokalowych. Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy żłobek może być prowadzony tylko w lokalu, w którym znajdują się co najmniej dwa pomieszczenia, jedno z pomieszczeń musi być przystosowane do odpoczynku dzieci. Natomiast klub dziecięcy nie musi w tym zakresie spełniać tak wysokich wymagań jak żłobek. Musi posiadać jedno pomieszczenie umożliwiające realizację zadań klubu. O ile w żłobku dzieci mają mieć zapewnione oddzielne pomieszczenie do odpoczynku, o tyle w klubie dziecięcym mowa jest o «miejscu». Zupełnie odrębną formą opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 jest dzienny opiekun, ustawa w rozdziale 4 reguluje tę instytucję. Ustawa przewiduje zdecydowanie niższe wymogi kwalifikacyjne w stosunku do dziennego opiekuna aniżeli do opiekuna w żłobku lub klubie dziecięcym. Również warunki lokalowe, gdzie sprawowana jest opieka przez dziennego opiekuna, nie są regulowane ustawą”.
Finalnie zaś stwierdzono, że w ocenie sądu przepisy ustawy nie ograniczają rady gminy w żaden sposób w zakresie ustalania wysokości dotacji; a skoro ustawa przewiduje różne formy opieki, co do których określa różne wymogi, to tym samym rada gminy może uchwalić wysokość dotacji, ustalając różne stawki dla określonych form opieki nad dziećmi.
Podsumowując, mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania systemowe, należy dojść do wniosku, że to uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 19 stycznia 2021 r. (nr 25/II/2021), na mocy której stwierdzono nieważność uchwały rady miejskiej w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce, jest zasadna, a nie wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, którym uchylono wspomnianą uchwałę. W tych okolicznościach uzasadnione byłoby skierowanie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz ta decyzja należy już do autonomicznej woli organu nadzoru.