Chcemy podjąć uchwałę w sprawie emisji obligacji – w sumie na 2,2 mln zł – by pokryć planowany deficyt budżetu gminy. Różnicę 200 tys. zł między uchwałą o zaciągnięciu zobowiązania a przychodem z budżetu postanowiliśmy wykorzystać na bieżące potrzeby. Czy będzie to legalne?
Przyjęcie uchwały w podanym kształcie byłoby wadliwe. Kwota emisji, przeznaczona na ściśle określony cel, czyli pokrycie planowanego deficytu, nie odpowiada bowiem parametrom budżetu miasta w zakresie przychodów z tej emisji.
Analizę podanego zapytania warto zacząć od przypomnieniem art. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Postanowiono w nim, że:
1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Tak więc JST są władne emitować papiery wartościowe i finansować z nich planowany deficyt. Regulacja ta pozostaje w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Wskazuje to na kompetencję rady gminy do podjęcia samej uchwały w przedmiocie emisji obligacji komunalnych oraz określenia zasad z tym związanych. Uzupełnieniem do tego są art. 2 pkt 5 oraz art. 32 ustawy o obligacjach. Z pierwszego przepisu wynika, że obligacje mogą emitować gminy, powiaty oraz województwa, a także związki tych jednostek oraz jednostki władz regionalnych lub lokalnych państwa UE innego niż Polska. Zgodnie zaś z drugą regulacją emitent może określić cel emisji. W przypadku JST i ich związków jest to zaś obowiązkowe. A to oznacza, że emitent nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inny cel niż wskazał.
Powyższe założenie jest bardzo istotne z punktu widzenia podanego zapytania. Dodatkowo pozostaje ono w związku z art. 91 ust. 1 u.f.p., a zgodnie z nim suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego oraz związanych z emisją papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej JST. Potwierdza to stanowisko wyrażone w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 24 czerwca 2020 r. (nr 14/617/2020; źródło: http://bip.poznan.rio.gov.pl/.) Stwierdzono w nim, że m.in., że „(…) art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyznacza dopuszczalny pułap sumy zobowiązań zarówno krótkoterminowych, jak i długoterminowych z tytułu kredytów i pożyczek oraz z wyemitowanych papierów wartościowych, które mogą być zaciągnięte w danym roku. Suma zaciągniętych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty wynikającej z uchwały budżetowej, może być jedynie niższa”. Dalej podkreślono, że zależność między ww. wielkościami jest konsekwencją tego, że podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, gdzie zostają określone limity wszelkich zobowiązań zaciąganych przez samorząd, w tym także zobowiązań finansowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.f.p. Finalnie stwierdzono nieważność wspomnianej uchwały, wskazując jednoznacznie, że jej podjęcie w sposób istotny narusza art. 91 ust. 1 u.f.p.
Warto dodać, że ww. rygorów nie zmieniła specustawa o COVID-19 ani ustawa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2021 r. Owszem, w tej ostatniej regulacji złagodzono kryteria dotyczące m.in. dopuszczalnej kwoty długu na koniec 2021 r., lecz nie zmodyfikowano zasad dotyczących zaciągania zobowiązań z art. 91 ustawy o finansach publicznych.
Reasumując, kwota emisji z tytułu obligacji powinna być zbieżna z kwotą przychodów z tego tytułu. Jednostka nie może więc niejako przy okazji skorzystać ze środków z emisji. Może w tym celu użyć innych mechanizmów, np. wziąć kredyt na tzw. przejściowy deficyt.
Podstawa prawna:
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038)
art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305)
art. 2 pkt 5, art. 32 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1208; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 187)
ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 981)
ustawa z 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400)