Malejące wydatki inwestycyjne przy jednoczesnym wyraźnym wzroście zadłużenia – sytuacja bez precedensu w historii finansów samorządowych. Nie jest to efekt pandemii COVID-19, ale suma elementów pogarszających sytuację w ostatnich latach – z jednej strony poprzez zmniejszanie efektywności źródeł dochodów, a z drugiej – wymuszanie zwiększania wydatków bieżących. Pisze Grzegorz P. Kubalski, Związek Powiatów Polskich.

Co prawda dochody jednostek samorządu terytorialnego ogółem rosną, ale dynamika wzrostu jest niższa niż rosnące wydatki. Szczególnie niepokojące jest załamanie dochodów z udziałów jednostek samorządu lokalnego w PIT, gdyż są one jednym z głównych źródeł ich dochodów własnych. Na wykresie pokazującym zmiany wpływów z tego źródła w rozbiciu na poszczególne rodzaje jednostek samorządu lokalnego widzimy dwa okresy załamania dochodów. Pierwszy ma miejsce w 2009 r. jako konsekwencje zmian podatkowych dokonanych w 2008 r. (zmiana skali podatkowej, zmiana systemu ulg), a drugi w 2020 r. Jest to spowodowane zarówno epidemią COVID-19, jak i dokonywanymi zmianami prawnymi obniżającymi wydajność podatku PIT płaconego według skali podatkowej. W 2021 r. sytuacja ulegnie dalszemu pogorszeniu, m.in. ze względu na zwiększenie liczby przypadków opodatkowania ryczałtem – stanowiącego w całości dochód budżetu państwa. Warto zauważyć, że gminy wiejskie są jedyną grupą jednostek samorządu terytorialnego, które odnotowały nominalny wzrost wpływów z PIT. Wynik ten powtarza się, nawet jeśli uwzględnić udziały w CIT, jednakże jest to kwota znacznie poniżej oczekiwań wynikających z dotychczasowego trendu.

Patrz wykres 1
Główną pozycją wydatkową w budżecie jednostek samorządu terytorialnego jest oświata. W zakresie wydatków bieżących istotną ich część powinna pokrywać część oświatowa subwencji ogólnej. Znaczący nawet wzrost tej ostatniej – o ile nie nadąża za wzrostem wydatków bieżących – przekłada się na pogorszenie sytuacji finansowej. A tak właśnie jest – co więcej, sytuacja od 2017 r. pogarsza się względem lat wcześniejszych w bardzo wyraźny sposób. Pokazuje to wykres luki finansowej, czyli różnicy oświatowych dochodów bieżących i oświatowych wydatków bieżących. O ile w latach 2012–2016 luka ta zwiększała się o ok. 0,5 mld na rok, to począwszy od 2016 r. wzrasta w tempie ok. 2,6 mld zł na rok. Nieoszacowanie skutków zmian strukturalnych w oświacie i podwyżki pensji nauczycielskich niemające odzwierciedlenia we właściwym wzroście części oświatowej subwencji ogólnej doprowadziły do sytuacji, w której w 2020 r. jednostki samorządu terytorialnego musiały znaleźć na pokrycie wydatków oświatowych dodatkowo ok. 8,5 mld zł.
Patrz wykres 2
O skali wzrostu wydatków płacowych – wynikającej częściowo z przepisów (m.in. znaczny wzrost płacy minimalnej i wynikająca stąd konieczność automatycznego podnoszenia płac w grupach lepiej zarabiających, podnoszenie pensji nauczycielskich), a częściowo z sytuacji gospodarczej (np. brak osób chętnych do pracy za niższe wynagrodzenie) – dobitnie świadczy porównanie skal zmiany średniej rocznej dynamiki wzrostu wydatków na płace i składki od nich naliczane odpowiednio w latach 2017–2020 względem lat 2014–2017. W ostatnich latach ta dynamika jest ponad dwa razy większa, a w powiatach – ponad trzykrotnie.
Patrz wykres 3
Zmniejszenie wydajności poszczególnych źródeł dochodowych przy jednoczesnym występowaniu czynników zwiększających poziom wydatków bieżących przyczynia się w większości kategorii jednostek samorządu lokalnego do pogorszenia wyniku rozumianego jako nadwyżka operacyjna netto, tzn. różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi i wydatkami na spłatę zaciągniętego zadłużenia. Warto zauważyć, że o ile sytuacja w gminach wiejskich lekko się poprawia, to w miastach ulega gwałtownemu pogorszeniu, przy czym pogorszenie to wystąpiło już w 2019 r. Nie można zatem efektu tego wyjaśniać jedynie panującą nadal pandemią COVID-19.
Patrz wykres 4
Zmniejszenie nadwyżki operacyjnej netto przekłada się bezpośrednio na spadek odsetka wydatków na inwestycje w relacji do wydatków ogółem. Warto podkreślić, że sytuacja taka występuje pomimo znaczących środków przekazywanych w ramach finansowania z budżetu państwa – Fundusz Dróg Samorządowych (obecnie Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg), Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych. O ile drastyczny spadek w 2016 r. był konsekwencją zahamowania finansowania przedsięwzięć ze środków unijnych, to obecny jest związany z sytuacją finansową jednostek samorządu lokalnego. Potwierdza to nie tylko analiza dotycząca wydatkowania środków unijnych, lecz także analiza zadłużenia.
Patrz wykres 5
Spadek poziomu inwestycji dzieje się przy jednoczesnym znaczącym wzroście zadłużenia. O ile w 2016 r. – kiedy to nastąpiło drastyczne wyhamowanie inwestycji – dług właściwie we wszystkich kategoriach jednostek samorządu terytorialnego spadł, o tyle obecnie spadek poziomu wydatków inwestycyjnych jest powiązany z bardzo szybkim wzrostem zadłużenia – widocznym zwłaszcza w miastach na prawach powiatu. Wobec tego, że jednostki samorządu terytorialnego co do zasady nie mogą się zadłużać na cele bieżące, oznacza to, że nawet obecny poziom wydatków inwestycyjnych wymaga sięgania po zwrotne środki zewnętrzne.
Patrz wykres 6
Dane dostarczył Jan Maciej Czajkowski, Związek Miast Polskich

Inne teksty Samorządowców przeczytasz tu: https://www.gazetaprawna.pl/perlysamorzadu