Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Procedura ta z pozoru nie powinna budzić żadnych wątpliwości – w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z uchwałą, która jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru po prostu stwierdza jej nieważność. Co jednak w sytuacji, kiedy w danej sprawie mamy do czynienia z uchwałą, która nie uzyskała wystarczającej liczby wymaganych ustawą głosów „za” i nie miała materialnej postaci? Czy wobec niej organ nadzoru również może orzec o nieważności? Mimo że odpowiedź na to pytanie, mając na uwadze ustawę o samorządzie powiatowym, nie powinna budzić wątpliwości, to jednak w praktyce okazuje się, że sprawa nie jest tak oczywista, a organy nadzoru dokonują interpretacji przepisów w sposób całkowicie odmienny.
Wadliwe rozstrzygnięcie
Jako przykład może posłużyć tutaj rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 3 grudnia 2020 r., znak KN-I.4131.1.774.2020.7, stwierdzające nieważność uchwały Rady powiatu średzkiego z 28 września 2020 r. w sprawie odwołania starosty średzkiego. W tej konkretniej sprawie wojewoda stwierdził nieważność „uchwały”, zgodnie z którą nie doszło do odwołania starosty. Co istotne, poddana kontroli „uchwała” była tak naprawdę protokołem z sesji rady powiatu, gdzie zostało odnotowane, że nie doszło do odwołania starosty z powodu niewystarczającej liczby głosów „za”, a więc brak było materialnej postaci uchwały. Wniosek o zbadanie zgodności z prawem przedmiotowej „uchwały” został zgłoszony nie przez starostę powiatu średzkiego, lecz przez grupę radnych powiatu. Wojewoda doszedł do przekonania, że mimo braku materialnej postaci uchwały, m.in. z racji tego, iż to nie starosta. lecz grupa radnych przesłała protokół z sesji rady powiatu, istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności „uchwały”.
Oceniając takie działanie organu nadzoru, należałoby przeanalizować, czy możliwe jest w ogóle stwierdzenie nieważności „uchwały”, która nie miała materialnej postaci, i czy możliwe jest podjęcie przez organ nadzoru czynności kontrolnych w sytuacji, kiedy to nie starosta, lecz grupa radnych przedkłada dane rozstrzygnięcie do kontroli. Rodzi się też pytanie, czy z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że starosta zobowiązany jest do przedkładania organowi nadzoru rozstrzygnięć lub dokumentów, które nie są uchwałą.
Uznanie nieważności
Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały sprzecznej z prawem jest podstawowym środkiem nadzoru nad działalnością powiatu. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.s.p. starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Natomiast – jak już była mowa wyżej – zgodnie z art. 79 u.s.p. organ nadzoru w razie stwierdzenia, że przekazana uchwała jest sprzeczna z prawem, ma obowiązek stwierdzić jej nieważność. Procedura wskazana w tych przepisach wydaje się nieskomplikowana. Starosta każdorazowo po podjęciu uchwały przez organy powiatu ma obowiązek przekazania jej w celu kontroli do organu nadzoru, a organ nadzoru w przypadku uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem, stwierdza jej nieważność.
W praktyce, gdy uchwała nie uzyska wystarczającej liczby wymaganych ustawą głosów „za”, nie będzie miała materialnej postaci i utrwalona zostanie jedynie w formie informacji zawartej w treści protokołu z sesji rady powiatu. Na wskazanym wyżej przykładzie odwołania starosty – jeżeli za uchwałą nie głosowało 3/5 ustawowego składu rady, to nie doszło do podjęcia uchwały. Informację taką odnotowuje się jedynie w treści protokołu sesji rady powiatu. Jeśli jednak organ nadzoru, mimo braku materialnej postaci uchwały, dojdzie do przekonania, że można stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 79 u.s.p., to jedynym rozwiązaniem jest zaskarżenie takiego rozstrzygnięcia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazanie, że rozstrzygnięcie organu powiatu, które nie przyjęło materialnej formy uchwały, nie może być przedmiotem kontroli organu nadzoru i w konsekwencji nie można stwierdzić jego nieważności.
wAŻNE Jeśli ustawa nie ma materialnej postaci uchwały, ale wojewoda uzna, że mimo to może stwierdzić jej nieważność, jedynym rozwiązaniem jest zaskarżenie takiego rozstrzygnięcia do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Istotne rozróżnienie
Problemem, jaki pojawia się na gruncie tego zagadnienia, jest to, czy rozstrzygnięcie organu powiatu, które nie zostało zmaterializowane do formy uchwały, spełnia przesłanki wskazane w art. 79 u.s.p., a zatem czy takie rozstrzygnięcie może zostać uznane za uchwałę, a następnie zostać poddane kontroli organu nadzoru.
Przepis art. 79 u.s.p. należy rozumieć tak, że nadzór jest sprawowany przez wojewodę wobec uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, również jako aktów o charakterze władczym, kształtujących określoną sytuację prawną. A zatem już choćby na tej podstawie powstają uzasadnione wątpliwości, czy rozstrzygnięcie rady powiatu, które nie przyjęło formy pisemnej uchwały, miało te cechy. Dlatego należałoby odróżnić podjęcie uchwały, która kształtuje określoną sytuację prawną (bo uzyskuje wymaganą większość głosów), od głosowania i niepodjęcia uchwały, której skutkiem nie było ukształtowanie na nowo sytuacji prawnej, ale pozostawienie jej w niezmienionym kształcie, w wyniku czego stan faktyczny i prawny pozostają bez zmian. Aby lepiej zobrazować tę sytuację prawną, należy ponownie odwołać się do podanego już na początku przykładu dotyczącego rozstrzygnięcia rady powiatu sprawie odwołania starosty, utrwalonego w formie informacji zawartej w treści protokołu z sesji rady powiatu. Należy wskazać, że w przypadku, kiedy doszłoby do podjęcia uchwały odwołującej starostę, mielibyśmy do czynienia z uchwałą, która kształtowałaby określoną sytuację prawną na nowo (starosta i cały zarząd zostają odwołani – art. 31 u.s.p. – co powoduje konieczność ponownego wyboru i starosty, i zarządu). Natomiast całkowicie inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy do podjęcia takiej uchwały nie dochodzi, gdyż wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wystarczającej liczby wymaganych ustawą głosów „za”, a informacja o tym zostaje jedynie utrwalona w treści protokołu z sesji. Takie rozstrzygnięcie nie może być utożsamiane z podjęciem przez ten organ uchwały sensu stricto. Nie spełnia ono również przesłanki władczości, gdyż nie tworzy żadnej nowej sytuacji faktycznej ani prawnej kształtującej czyjekolwiek prawa lub obowiązki. Status quo zostaje zachowane.
Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się w nim, że negatywny wynik głosowania nad wnioskiem w sprawie odwołania starosty nie wiąże się z podjęciem „uchwały w sprawie nieodwołania starosty” mającej postać dokumentu odrębnego od protokołu sesji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 992/13).
Stąd płynie oczywisty wniosek, że aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie przewidzianym w art. 79 u.s.p., konieczne jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, iż w danej sprawie mamy faktycznie do czynienia z uchwałą, a nie z jakimkolwiek rozstrzygnięciem organu stanowiącego powiatu. Tylko w takiej sytuacji organ nadzoru może przejść do kontroli takiego aktu i ewentualnie stwierdzić jego nieważność.
Z ustawy o samorządzie powiatowym
Art. 78. 1. Starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia.
(…)
Art. 79. 1. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
(…)
Obowiązek starosty
Niezależnie od powyższego argumentu, jest też kolejny, który pozwala na kwestionowanie rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących uchwał, które nie uzyskały wystarczającej liczby wymaganych ustawą głosów „za”. Chodzi o to, że starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie jedynie uchwał, a nie jakichkolwiek dokumentów czy rozstrzygnięć związanych z działalnością organów powiatu. Powyższe wynika z art. 78 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia.
Z tego przepisu wynika, że starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady powiatu oraz uchwał organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych. Zatem tylko takie akty starosta ma obowiązek przedłożyć wojewodzie i tylko takie podlegają nadzorowi. W przeciwnym razie trzeba by uznać, że starosta ma przekazywać protokoły (lub nagrania) z sesji tak, aby wojewoda mógł kontrolować każdą decyzję rady powiatu.
Konsekwentnie więc należy stwierdzić, że starosta ma obowiązek przedłożenia organowi nadzoru wszelkich uchwał podejmowanych w ramach działania powiatu, jednak nie ma obowiązku przekazywania temu organowi jakichkolwiek dokumentów czy rozstrzygnięć, które nie mają postaci uchwały. Skoro zaś starosta nie ma obowiązku przedkładania wojewodzie innych dokumentów niż uchwały – co w sposób oczywisty wypływa z treści cytowanego przepisu ustawy o samorządzie powiatowym – to przedmiotem kontroli wojewody również mogą być tylko uchwały, a nie jakiekolwiek inne rozstrzygnięcia organów powiatu. Nie ulega również wątpliwości, że czynności wskazanej w art. 78 ust. 1 u.s.p. może dokonać jedynie starosta, a nie jakikolwiek inny podmiot – co wynika wprost z treści przepisu.
!Tylko starosta jest zobowiązany do przedkładania wojewodzie uchwał rady powiatu. Uprawnienie to nie przysługuje żadnemu innemu podmiotowi ani grupie radnych.
Podsumowanie
Za koncepcją, że uchwała bez wymaganej większości głosów nie podlega kontroli wojewody, przemawia przede wszystkim to, że de facto ona nie istnieje, co jest równoznaczne z brakiem możliwości wynikających z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Takie rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być uchylone przez wojewódzki sąd administracyjny jako sprzeczne z ustawą. Nie ulega również wątpliwości, że inne podejście do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym może prowadzić do rozbieżności w stosowaniu instrumentów nadzorczych wobec decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego. Bo te mimo przepisów określających wprost, że tylko uchwały podlegają kontroli, nagle musiałyby każdorazowo po podjęciu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia rozważać, czy podlega ono kontroli prowadzonej przez wojewodę.
Podstawa prawna
art. 31, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920)