Prawo do informacji jest elementem kontroli społecznej zapisanym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności instytucji publicznych i osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacji tego prawa służy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Znajduje ona jednak zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Tu zajmujemy się zakresem przedmiotowym, czyli pojęciem informacji publicznej, a punktem wyjścia powinien być art. 6 ustawy w powiązaniu z przywołanym powyżej art. 61 Konstytucji RP.
Absencja prawnie istotna
Reklama
Artykuł 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz lit. d) ustawy stanowią, że udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach wskazanych w ustawie, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania wskazanych podmiotów, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.
W określonych okolicznościach informacja o absencji pracowników pełniących funkcje publiczne ma związek z zasadami organizacji pracy w jednostce organizacyjnej i wypełnianiem funkcji publicznej przez osoby pełniące takie funkcje, a zatem stanowi informację publiczną. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 1148/15), absencja wywiera wpływ na funkcjonowanie urzędu, determinuje organizację jego pracy, chociażby z powodu konieczności zapewnienia zastępstwa.

Reklama
Można też przywołać art. 15zzzz ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z nim w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej do 30 dni, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca. Ratio legis tego przepisu to dbałość ustawodawcy o zapewnienie w czasie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii sprawnego funkcjonowania gminy. Absencję określonych osób pełniących funkcje publiczne ustawodawca uznał za prawnie istotną. Ustawa nie uzależnia jednak zastosowania tego przepisu od rodzaju choroby.
Nie wszystko jawne
Fakt nieobecności osoby pełniącej funkcję publiczną może być zatem uznany za informację publiczną, ale – co wskazuje orzecznictwo WSA – informacja ta nie może dotyczyć prywatnych aspektów nieobecności, np. miejsca urlopu albo rodzaju schorzenia.
Jak zwraca uwagę WSA w Warszawie w wyroku z 30 września 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 260/20), prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych, tak jak stanowi art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Sąd zauważa, że pomocne kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 ustawy statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 ustawy łączącego pojęcie „informacja publiczna” z pojęciem „sprawa publiczna”, a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem państwa (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2419/17).
Informacja o konkretnej jednostce chorobowej nie wiąże się z funkcjonowaniem instytucji ani z działalnością publiczną, a zatem nie jest informacją publiczną i nie może zostać udostępniona. Informacja ta odnosi się bezpośrednio i wyłącznie do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Nie ma znaczenia, czy chodzi o COVID-19, czy inną chorobę. Przepisy regulujące stan epidemii nie wprowadzają w tym zakresie żadnych szczególnych rozwiązań.
Z tego względu również informacja dotycząca liczby zachorowań na COVID-19 w urzędzie nie stanowi informacji publicznej. Informacja o liczbie przypadków danego schorzenia wśród pracowników nie dotyczy aktywności tych podmiotów w zakresie zadań publicznych, nie służy realizowaniu tych zadań. Informacja wykraczająca poza granice działalności publicznej nie jest zaś informacją publiczną.
Dlaczego nie?
Prawo dostępu do informacji publicznej to jedno z podstawowych narzędzi umożliwiających obywatelom kształtowanie ocen na temat działalności organów publicznych. W związku z tym próbuje się wskazywać, że dane o liczbie przypadków COVID-19 dają podstawę do oceny skuteczności podejmowanych przez daną instytucję działań w zakresie ochrony pracowników i innych osób przed zakażeniem wirusem. Taka ocena byłaby jednak czystą spekulacją, bezwartościową dla wyciągania dalszych wniosków.
Po pierwsze, mamy do czynienia z dużym zróżnicowaniem skali zachorowań w poszczególnych regionach i dniach. A po drugie, przy naszej ograniczonej wiedzy na temat wirusa SARS-CoV-2 nie można w sposób pewny ustalić, gdzie doszło do zakażenia konkretnych osób. Podobnie daremna byłaby próba oceny na podstawie tych danych ryzyka kontaktu z osobą zakażoną przy okazji wizyty w danej instytucji. Wiadomo bowiem, że osoby w izolacji lub na kwarantannie nie obsługują interesantów, że są przypadki bezobjawowych zachorowań oraz transmisji wirusa przed wystąpieniem objawów. Z powyższych względów istotniejsze są informacje o przyjętych w danej instytucji procedurach, systemie pracy, środkach podjętych w celu zapewnienia ciągłości działalności.
Do tego jeżeli dana organizacja jest mała, informacja o liczbie przypadków COVID-19 może prowadzić do identyfikacji osoby zarażonej, a to oznacza nie tylko udzielenie informacji bez postawy prawnej, lecz także naruszenie prawa do prywatności.
To, że informacja znajduje się w urzędowej dokumentacji pracowniczej, nie czyni z niej informacji publicznej. Można jedynie rozważać informowanie o COVID-19 w relacji pracodawca‒pracownik. Takie uprawnienia pracodawcy wywodzone są z art. 2092 par. 1 kodeksu pracy, który stanowi, iż obowiązki pracodawcy obejmują m.in. poinformowanie pracowników o zagrożeniach i podjęcie działania w celu zapewnienia im odpowiedniej ochrony. Możliwość informowania pracowników o rodzaju choroby imiennie wskazanego pracownika jest jednak nadal dyskusyjna i z pewnością pracodawca powinien maksymalnie ograniczyć krąg osób, które o tym informuje, gdy uzna, że w danych okolicznościach jest to niezbędne.
Nie powinniśmy zapominać, że w świetle art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) zabrania się przetwarzania danych dotyczących zdrowia, a ust. 2 tego artykułu określający wyjątki od tej reguły nie obejmuje przypadku, który omawiamy. Pracodawca zatem nie może przetwarzać ani nawet przeglądać danych dotyczących zdrowia pracowników w celu udzielenia informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o liczbie przypadków danej choroby wśród jego pracowników. Dane osobowe osób wykonujących funkcje publiczne należą do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej tylko wtedy, gdy pozostają w związku z pełnioną funkcją. Tymczasem dane o rodzaju schorzenia należące do sfery ściśle prywatnej nie mają żadnego związku z pełnioną funkcją i nie są wykorzystywane przez dany urząd w celu realizacji zadań publicznych.
Udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej odpowiedzi na pytanie, czy osoba pełniąca funkcję publiczną zachorowała na COVID-19, lub o liczbie przypadków zachorowań na dane schorzenie, może narazić kierownika jednostki organizacyjnej na zarzuty naruszenia dóbr osobistych oraz zasad ochrony danych osobowych. Żaden z aktów prawnych dotyczących stanu pandemii nie zmienił rozumienia pojęcia „informacja publiczna”, a przede wszystkim nie pozbawił nikogo konstytucyjnego prawa do prywatności.
Informacja o konkretnej jednostce chorobowej nie wiąże się z funkcjonowaniem instytucji ani z działalnością publiczną, a zatem nie jest informacją publiczną i nie może zostać udostępniona