Burmistrz Grodziska Mazowieckiego Grzegorz Benedykciński uznał, że liczba nowych zakażeń w powiecie jest na tyle duża, że konieczne jest wprowadzenie dodatkowych obostrzeń, wykraczających poza obowiązujące na tamten moment na terenie województwa. Na początku marca zdecydował o zawieszeniu działalności obiektów sportowych i kulturalnych. – W opinii specjalistów głównym źródłem rozprzestrzeniania się wirusa są kontakty osób biorących udział w różnych zajęciach i grupowych aktywnościach – podkreślono w komunikacie. Po konsultacjach z sanepidem i lekarzami zamknięto basen, hale sportowe, boiska, ośrodek kultury z jego filiami, kino, świetlice wiejskie i miejskie, bibliotekę publiczną i place zabaw. Z kolei na targowiskach zapowiedziano kontrole noszenia maseczek i przestrzegania bezpiecznej odległości.
Tylko komunalne obiekty
Pojawiły się jednak wątpliwości, czy gminy mogą wprowadzać lokalne lockdowny.
– Należy rozróżnić sytuację, w której wójt, burmistrz, prezydent miasta, zakazuje np. prowadzenia określonej działalności na obszarze gminy od zamknięcia obiektów komunalnych – mówi Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy w Poznaniu.
W tym pierwszym zakresie jest to czynność ze sfery publicznoprawnej (tzw. imperium), do czego wójt potrzebuje wyraźnej podstawy prawnej. Teoretycznie mogłyby być nimi przepisy porządkowe. W praktyce jednak wydaje się je w zakresie nieregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących i w sytuacji, gdy konieczne jest zapewnienie ochrony życia lub zdrowia obywateli czy porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Te przepisy natomiast w przypadku przeciwdziałania COVID-19 zostały już wprowadzone bezpośrednio przez Radę Ministrów. Oznacza to, że podczas epidemii na podstawie przepisów porządkowych gminy nie mogą decydować np. o ograniczeniach działalności sklepów i innej działalności gospodarczej czy o zamykaniu kościołów.
Natomiast co do drugiego zakresu (w sferze tzw. dominium), czyli zamknięcia komunalnych obiektów np. muzeów, basenów czy bibliotek, wójt działa w odniesieniu do swojej „własności” – wskazuje Mateusz Karciarz. – Inaczej mówiąc, zachowuje się jak każdy właściciel – dodaje. Tym samym nie ma przeszkód, aby zdecydować o ich zamknięciu z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne. – Tak długo, jak nie ma przepisów, z których wynikałby nakaz pozostania otwartymi konkretnych budynków, tak długo, w mojej ocenie, jak najbardziej dopuszczalne jest takie działanie, o jakim poinformował burmistrz Grodziska Mazowieckiego – zaznacza.
Nakaz pozostania otwartymi mógłby dotyczyć np. budynków urzędów. Można go pośrednio wywodzić z nakazu bezpośredniej obsługi mieszkańców wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów.
Także w przypadku obiektów komunalnych trzeba mieć na uwadze to, jakiego konkretnie podmiotu dotyczyć miałoby zamknięcie. – O ograniczeniu funkcjonowania biblioteki czy też innej instytucji kultury nie decyduje w sposób formalny wójt, ale dyrektor takiego podmiotu. Jest to bowiem podmiot odrębny od gminy, więc jej organ wykonawczy nie ma bezpośredniego wpływu na jego funkcjonowanie – mówi Mateusz Karciarz.
W ocenie prawnika forma, w jakiej w Grodzisku Mazowieckim poinformowano o ograniczeniach, czyli komunikat, jest właściwa. – Aby móc bowiem dokonać tego w drodze czy to zarządzenia, czy też decyzji, konieczna byłaby do tego wyraźna podstawa prawna – dodaje.
Mogło być inaczej
Samorządy w zdecydowanej większości nie wychodzą przed szereg i nie podejmują kroków, które wiązałyby się z większymi ograniczeniami, niż wynika to z rządowych rozporządzeń. Na początku epidemii rząd zdecydował, że decyzje będą zapadały centralnie. – Można to było zrobić inaczej. Zaangażowanie JST w większym wymiarze byłoby niezłym rozwiązaniem, ale rok temu – mówią teraz przedstawiciele lokalnych władz.
– Ustawa dająca większe kompetencje samorządom powinna powstać w marcu lub kwietniu ub.r., na początku pandemii. Już wtedy powinniśmy byli rozpocząć regionalizację obostrzeń i to od poziomu powiatowego, a nie wojewódzkiego – mówi Krzysztof Kosiński, prezydent Ciechanowa, sekretarz Związku Miast Polskich. Jego zdaniem samorządy mogłyby decydować samodzielnie w porozumieniu z powiatowymi stacjami sanitarno-epidemiologicznymi o ewentualnych ograniczeniach obowiązujących na ich terenie.
Takich rozwiązań jednak nie ma. – Obecnie nie zdecydowałbym się na wprowadzenie lokalnych ograniczeń, bo byłyby one wątpliwe pod względem prawnym. Z pewnością nie mogłyby też dotyczyć sfery działalności gospodarczej – zaznacza prezydent Ciechanowa.
Należy rozróżnić sytuację, w której wójt zakazuje np. prowadzenia określonej działalności na obszarze gminy od zamknięcia obiektów komunalnych
opinia
Samorządowe ograniczenia nie mogą iść dalej niż te określane przez rząd
Maciej Kiełbus partner w Kancelarii Prawnej Ziemski & Partners
Działania organów jednostek samorządu terytorialnego – podobnie jak innych organów władzy publicznej – muszą być podejmowane na podstawie i w granicach przepisów prawa. Tym samym, aby wójt czy rada gminy mogli podejmować działania, zwłaszcza te adresowane do mieszkańców przy przedsiębiorców, konieczna jest wyraźna podstawa prawna. Ustawodawca musi zatem wskazać, w jakich sytuacjach organy samorządu mogą działać i gdzie są granice ich aktywności.
Szczególne znaczenie w tym kontekście mają tzw. przepisy porządkowe wydawane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Przewiduje ona, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Co więcej w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Takie zarządzenie obligatoryjnie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
Należy jednak z całą stanowczością potwierdzić, że przepisy te mają charakter wyjątkowy, zaś organy nadzoru i sądy administracyjne niezwykle restrykcyjnie podchodzą do przesłanek warunkujących wydanie przepisów porządkowych. W szczególności należy zwrócić uwagę na przesłankę nieuregulowania danej sprawy w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Nie chodzi o sytuację, w której zdaniem rady gminy czy wójta dana regulacja jest niewystarczająca, ale gdy nie ma jej wcale. Tym samym w mojej ocenie w drodze przepisów porządkowych nie można wprowadzać ograniczeń związanych z COVID-19 dalej idących niż te określane w drodze ustawy czy rozporządzeń.