Choć przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nastąpiło z mocy prawa 1 stycznia 2019 r., to do tej pory wiele urzędów ma zaległości w wydawaniu potwierdzeń dla użytkowników. Coraz bogatsze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że często również dochodzi do sporów. Wiele z nich dotyczy lokali użytkowanych przez przedsiębiorców. W wyrokach tych można znaleźć odpowiedź m.in. na pytania, czy lokale użytkowe (handlowe) mieszczące się w budynku wielorodzinnym blokują przewłaszczenie, jak nalicza się opłatę przekształceniową dla przedsiębiorcy i jakie ma on w tym zakresie uprawnienia oraz obowiązki. Przybliżamy zatem wybrane rozstrzygnięcia dotyczące spraw wnoszonych przez przedsiębiorców.

Decydujące są zapisy w ewidencji

▶Teza: W postępowaniu o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ proceduje w oparciu na danych aktualnych, wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Zatem nawet jeżeli inne okoliczności wskazują na niezgodność stanu faktycznego z ewidencją, rozstrzygające znaczenie mają zapisy ewidencyjne – tak wynika z wyroku WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 525/20
▶Stan faktyczny: Właścicielka nieruchomości wystąpiła do starosty o zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Ten odmówił. Wskazał, że budynek jest przeznaczony na cele turystyczne. Za istotny dowód w sprawie starosta uznał wydruki ze stron internetowych świadczące o wynajmowaniu pokoi na cele turystyczne. Właścicielka wskazywała zaś, że zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi, w którym wyodrębniono sześć lokali mieszkalnych, dla których założono odrębne księgi wieczyste. Podnosiła, że wykorzystanie turystyczne, czyli najem lokali, realizowany jest wyłącznie w okresie letnim, na przełomie lipca i sierpnia, a na dodatek nie w każdym lokalu. WSA w Gdańsku przyznał jej rację.
▶Uzasadnienie: Sąd przypomniał, że o możliwości przekształcenia decyduje przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Konstrukcja art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2040, dalej: ustawa) pozwala zatem na objęcie jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. z dominującą funkcją mieszkaniową i dodatkową – usługową. W zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego nie mieszczą się z kolei budynki zamieszkania zbiorowego. Stanowią one odrębną kategorię i posiadają odmienną definicję legalną. Jest ona zawarta w par. 3 pkt 5 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2351). W związku z tym nieruchomości zabudowane takimi budynkami nie podlegają przekształceniu na podstawie przepisów ustawy. Gdański WSA podkreślił, że inne są cele zabudowy na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w budynku można mieszkać tylko okresowo, czy przez cały rok i w jakim zakresie, a także w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem. Ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. Nie można więc mówić, że zabudowa – np. budynki rekreacji indywidualnej, hotele czy domy wypoczynkowe – jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w takich budynkach można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane. Zdaniem sądu punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Istotny jest cel tej ewidencji, czyli uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). W konsekwencji przyjęto zasadę bezwzględnego związania zapisami tej ewidencji również dla potrzeb stosowania ustawy. Gdański WSA zarzucił organom, że odstąpiły od weryfikacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej, które zasadniczo winny mieć znaczenie pierwszorzędne dla oceny charakteru zabudowy gruntu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a oparły się na okolicznościach, które nie mogły mieć decydującego znaczenia w tym zakresie. Sąd podkreślił, że nawet jeżeli inne okoliczności wskazują na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji, rozstrzygające znaczenia mają zapisy ewidencyjne.
▶Komentarz: Orzeczenie ma duże znaczenie dla przedsiębiorców. Kluczowe jest w nim stwierdzenie, że przesądzający w ustaleniu spełnienia warunków przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nie jest stan faktyczny, a zapisy w ewidencji gruntów i budynków czy w księgach wieczystych. Jest to związane m.in. z tym, że organ w procedurze wydawania zaświadczenia nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Założeniem ustawodawcy było bowiem maksymalne skrócenie procedury, dlatego zrezygnowano z ustalania przekształcenia w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie gdański WSA zwrócił uwagę, że organy są zobowiązane do aktualizacji danych w ewidencji. Skoro tego nie zrobiły, to powinny wydać zaświadczenie w oparciu o dane w nim figurujące. Trzeba jednak nadmienić, że omawiany wyrok może działać także na niekorzyść użytkownika wieczystego, np. gdyby z ewidencji wynikało, że budynek jest pensjonatem, a faktycznie pełniłby funkcję mieszkalną. Jeżeli więc użytkownik nie zadbał o zaktualizowanie danych w ewidencji, to może się spodziewać, że organ odmówi mu wydania zaświadczenia, a ewentualna skarga do sądu zostanie oddalona.

Spółdzielnia uiszcza opłaty jak przedsiębiorca

▶Teza: Spółdzielnia na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów musi być traktowana jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą – wynika z wyroku WSA w Gliwicach z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 950/20.
▶Stan faktyczny: Prezydent miasta decyzją ustalił dla spółdzielni wysokość opłaty przekształceniowej, rozkładając ją na 99 lat. W odwołaniu od decyzji spółdzielnia kwestionowała to, że została potraktowana jak przedsiębiorca – uważała, że w stosunku do niej winna zostać ustalona opłata na okres 20 lat. Z zarzutem tym nie zgodziło się ani samorządowe kolegium odwoławcze, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
▶Uzasadnienie: WSA wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził dwa mechanizmy ustalania opłaty, a mianowicie jeden dla przedsiębiorców, a drugi dla pozostałych podmiotów, w tym dla osób fizycznych. W rozpoznawanej sprawie istota sporu między organami a spółdzielnią sprowadza się do tego, czy w stosunku do niej zastosowanie mają przepisy odnoszące się do przedsiębiorców, czy też te, które stosuje się wobec pozostałych podmiotów. Zdaniem gliwickiego WSA z art. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1465) wynika, że spółdzielnie w zakresie objętym regulacjami wynikającymi z tej ustawy prowadzą działalność gospodarczą, a jej zakres może być przez nią rozszerzony, jeżeli wynikać to będzie z postanowień odrębnych przepisów lub z postanowień jej statutu.
▶Komentarz: Gliwicki WSA nie miał wątpliwości, że spółdzielnia mieszkaniowa na gruncie ustawy jest traktowana jako przedsiębiorca, co przekłada się na zasady uiszczania przez nią opłat za przekształcenie. Odmiennie niż osoby fizyczne uiszcza te opłaty nie przez 20 lat, a 99 lat. Taka reguła płatności pozwala na osiągnięcie wartości rynkowej gruntu po uregulowaniu wszystkich opłat, a zatem przedsiębiorca nie wejdzie w rygor pomocy publicznej.

Konieczne jest oświadczenie o pomocy de minimis

▶Teza: W przypadku właściciela gruntu będącego przedsiębiorcą zmiana okresu wnoszenia opłaty na okres 20 lat może nastąpić pod warunkiem złożenia przez niego oświadczenia o nieprowadzeniu działalności gospodarczej, której dotyczy zaświadczenie, lub wniosek o udzielenie pomocy publicznej wraz z dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów odrębnych. Przedsiębiorca nie może domagać się skróconego okresu płatności, dopóki nie zostanie zweryfikowane jego prawo do pomocy de minimis – stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 578/20.
▶Stan faktyczny: Właściciel budynku wielorodzinnego złożył do starosty wniosek o wydanie zaświadczenie o przekształceniu od 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W budynku co najmniej połowę lokali stanowią mieszkalne, ale jest też część handlowa. Starosta – po ustaleniu na podstawie danych z CEIDG, że właściciel ma zarejestrowaną firmę – w zaświadczeniu określił okres uiszczania opłaty na 99 lat. Właściciel domagał się ustalenia okresu płatności rocznej opłaty przekształceniowej na 20 lat. Twierdził, że nie jest przedsiębiorcą, lecz nie przedstawił na to żadnego dowodu. Po utrzymaniu decyzji przez wojewodę, złożył skargę do WSA w Olsztynie. Ten ją oddalił.
▶Uzasadnienie: WSA ustalił, że zgodnie z danymi zawartymi w CEIDG od 1 grudnia 1991 r. właściciel ma zarejestrowaną działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi (PKD 68.20.Z). Ponadto, zgodnie z gminną ewidencją gruntów i budynków, część przedmiotowego budynku to pawilon usługowo-handlowy, który jest oferowany do wynajmu. Sąd stwierdził, że skoro skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wynajmuje nieruchomości i również ta objęta wnioskiem jest przeznaczona do wynajmu, to logiczny jest wniosek, że jest ona wykorzystywana przez niego do prowadzenia działalności gospodarczej. A jeżeli organ stwierdził, że nieruchomość jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej przez współwłaściciela, to nie może ustalić okresu wnoszenia opłaty z pominięciem treści art. 7 ust. 6a–7a i art. 14 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy jej przepisy stosuje się z uwzględnieniem regulacji dotyczących pomocy publicznej. W myśl natomiast art. 14 ust. 2, w przypadku gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego. Tym samym ustawodawca wskazał, że ustalenie dla przedsiębiorców opłaty rocznej z tytułu przekształcenia – w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej – poniżej wartości rynkowej nieruchomości stanowi pomoc de minimis. Pomoc taka zostanie udzielana, gdy roczna opłata przekształceniowa ustalona będzie na okres 20 lat. Natomiast nie dochodzi do udzielenia pomocy publicznej, gdy wymiar ustalonej przedsiębiorcy opłaty rocznej pokrywa wartość rynkową nieruchomości. W niniejszej sprawie jest to 99 lat.
▶Komentarz: Sąd przesądził, że aby można było wydać przedsiębiorcy zaświadczenie o okresie płatności 20 lat, musi on złożyć stosowne oświadczenia na temat korzystania z pomocy de minimis w celu skontrolowania, czy nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnej pomocy. W powyższej sprawie właściciel takiego oświadczenia nie złożył. Dlatego starosta był zobowiązany rozciągnąć okres płatności na 99 lat. Z art. 7 ust. 6c ustawy wynika, że gdy przedsiębiorca nie złoży oświadczenia, to okres wnoszenia opłat odpowiada okresom określonym w art. 7 ust. 6a ustawy, czyli bez przyznania pomocy de minimis. Tym samym ustalenie okresu płatności na 20 lat musi wynikać z wyraźnego wniosku przedsiębiorcy.

Funkcja usługowo-handlowa nie przekreśla przekształcenia

▶Teza: Stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja „gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe” nie wyklucza pełnienia przez budynek jednocześnie dwóch funkcji – mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali – tak stwierdził NSA w wyroku z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20.
▶Stan faktyczny: Prezydent miasta odmówił spółdzielni mieszkaniowej wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W postanowieniu powołał się na wypis z miejskiej kartoteki, z którego wynikało, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, w związku z czym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie przekształca się w prawo własności. Spółdzielnia zakwestionowała rozstrzygnięcie. W argumentacji odwołała się do definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zawartej w ustawie – Prawo budowlane. Twierdziła, że na gruncie posadowiony jest budynek, w którym są nie tylko z lokale usługowe, lecz także dziewięć mieszkań. WSA w Białymstoku oddalił skargę. Wskazał, że za odmową przekształcenia przemawiają dokumenty. W dokumentacji wygenerowanej z zasobu danych ewidencyjnych oraz z wypisu z kartoteki budynków datowanej na 30 lipca 2019 r. wynikało, że celem użytkowym budynku była funkcja handlowo-usługowa. Ocenił, że skoro działka nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, to zatem organ nie miał podstaw, aby uwzględnić wniosek o przekształcenie. Przyznał jednak, że w księdze wieczystej ujawniono funkcję mieszkalno-usługową. Spółdzielnia wniosła na to skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten przyznał jej rację i uchylił wyrok WSA.
▶Uzasadnienie: NSA przypomniał, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało powiązane z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu należy wydać, jeżeli nie ma wątpliwości prawnych czy też faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe. Zdaniem NSA w takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Ponadto podkreślono, że ustawa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków – jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste, służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy). NSA uznał, że wpis do powyższej ewidencji nie pełni na gruncie ustawy dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu. NSA wyjaśnił, że organ nie powinien rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest bowiem ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego dającego się ustalić na podstawie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie.
▶KOMENTARZ: Wymagana dla przekształcenia przesłanka zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią mieszkalne, oznacza, że przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane w części na inne cele. Może to być zatem funkcja handlowo-usługowa. Decydujące znaczenie ma liczba lokali mieszkalnych w budynku, która musi być przeważająca, a tę organ może weryfikować. Liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie to dane, które wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu.

Przekształcenie następuje z dniem oddania do zamieszkania

▶Teza: Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest rzeczywiste wykorzystanie gruntu na cele mieszkaniowe – taki wniosek płynie z wyroku WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 403/20.
▶Stan faktyczny: Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr 46/46 na podstawie umowy przeniesienia tego prawa na mocy aktu notarialnego z 17 maja 2017 r. Następnie nieruchomość została podzielona na dwie działki o nr 46/80 i 46/81. Decyzją z 7 sierpnia 2019 r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego na działce nr 46/80. Następnie spółka wystąpiła do prezydenta miasta, działającego w imieniu Skarbu Państwa, z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr 46/80 i 46/81. Ten wydał zaświadczenie dla działki nr 46/80 zabudowanej budynkiem A, natomiast odmówił wydania tego dokumentu dla działki nr 46/81. Uzasadnił to tym, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy tylko jednego budynku związanego z działką nr 46/80. Natomiast działka nr 46/81 jest niezabudowana, więc ustawa do niej nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie wojewody utrzymujące w mocy postanowienie prezydenta miasta spółka zaskarżyła do WSA w Kielcach. Ten ją oddalił.
▶Uzasadnienie: Odniesienie się do pojęcia nieruchomości może budzić wiele niejasności w sytuacji, gdy istnieją dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. W ujęciu wieczystoksięgowym nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą.
W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia wniosku, zarówno w ujęciu materialnoprawnym, jak i wieczystoksięgowym, działki nr 46/80 i 46/81 stanowiły jedną nieruchomość, albowiem były objęte jedną księgą i należały do jednego właściciela. Jednakże samo ustalenie, że wniosek dotyczy jednej nieruchomości, nie oznacza automatycznie, że jej zabudowanie choć jednym budynkiem wywołuje z mocy prawa skutek w postaci jej przekształcenia w całości w prawo własności – w sytuacji, gdy w skład nieruchomości wchodzi więcej niż jedna działka. W art. 1 ust. 2 ustawy ustawodawca wyraźnie stwierdza, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie określonymi budynkami. Doprecyzowanie zakresu przedmiotowego następuje w ust. 3 art. 1, w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o przekształceniu, należy przez to rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Oba wymienione wyżej przepisy umożliwiają przekształcenie praw wobec nieruchomości rzeczywiście wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Kielecki WSA powołał się na art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że prawo użytkowania przekształca się w prawo własności z dniem oddania budynku do użytkowania.
▶Komentarz: Spółka uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku wzniesionego na działce nr 46/80. Powyższa decyzja stanowi potwierdzenie, że działka ta została zabudowana na cele mieszkaniowe. Nie była natomiast analogicznej decyzji dla działki 46/81. W tym drugim przypadku prezydent na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy nie mógł wydać zaświadczenia.