Regulacje umożliwiające samorządowcom zdalne procedowanie nie zostaną przeniesione do ustaw ustrojowych. Mają one charakter tymczasowy i – jak wynika z odpowiedzi wiceministra spraw wewnętrznych i administracji Pawła Szefernakera na interpelacje posłów KO – takie pozostaną. Czy to dobra decyzja? Większość ekspertów uważa, że nie. Ich zdaniem JST powinny mieć możliwość skorzystania z hybrydowego modelu obradowania także po zakończeniu pandemii, przy czym zauważają, że obowiązujące obecnie przepisy należałoby doprecyzować. Jakie jeszcze rozwiązania podjęte na czas COVID-19 przydałyby się gminom na dłuższy czas? Spytaliśmy o to prawników.

Nowy wymiar komunikacji wewnętrznej
Okres epidemii COVID-19 dostarczył wszystkim – w tym administracji – wielu nowych doświadczeń, które częściowo będzie można wykorzystać także po jej zakończeniu. Dotyczyć to może m.in. rozwiązań umożliwiających porozumiewanie się na odległość wykorzystywanych w codziennej pracy organów administracji publicznej. Z doświadczenia mogę wskazać, iż tryb ten doskonale sprawdził się m.in. w posiedzeniach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w których miałem okazję uczestniczyć. Znacząco ułatwia to pracę tych organów, nie wpływając na gwarancje ochronne przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego czy ich związkom. Rozwiązania te mogą być także z powodzeniem wykorzystywane w pracach organów wykonawczych powiatów czy województw. Zdobyte doświadczenia w tym zakresie z pewnością będą wykorzystywane przy okazji różnego rodzaju spotkań wewnętrznych.
Nieco inaczej należy podejść do zdalnego trybu obradowania przez organy stanowiące JST, które należy traktować jako wyjątek od zasad podstawowych wynikających z konstytucji, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustrojowych ustaw samorządowych. Być może warto rozważyć i poddać szczegółowej analizie możliwość wprowadzenia trybu hybrydowego łączącego w sobie elementy sesji tradycyjnej i sesji zdalnej. Takie regulacje – zakładając, że mieściłyby się w konstytucyjnym standardzie jawności – wymagałyby dużo precyzyjniejszej regulacji aniżeli wynika to z obecnych rozwiązań. Odpowiednio rozwiązania w tym zakresie należałoby na pewno odnieść do organów stanowiących publicznoprawnych związków jednostek samorządu terytorialnego, co byłoby prostsze z uwagi na przepisy konstytucyjne.
Na uwagę zasługuje również wprowadzenie awaryjnych rozwiązań dotyczących gospodarowania odpadami, w tym komunalnymi, w sytuacjach nadzwyczajnych, w których należy szybko umożliwić szczególny tryb postępowania z określonymi strumieniami odpadów. Kluczową kwestią zdaje się określenie, który z organów powinien posiadać kompetencje w tym zakresie. W mojej ocenie właściwszym organem na poziomie regionalnym jest zarząd województwa – z uwagi na dotychczasowe kompetencje odpadowe i znajomość instalacji na swoim terenie. Doświadczenia w tego typu sprawach nie ma natomiast wojewoda, któremu obecne przepisy anty covidowe przyznały stosowne kompetencje.
Delegowanie pracowników do innej JST w szczególnych sytuacjach
Dr Magdalena Niziołek radca prawny, specjalista w zakresie administracji publicznej, samorządu terytorialnego, prawa i postępowania administracyjnego
Przepisem, który mógłby być zachowany i stosowany w wyjątkowych, ściśle określonych przypadkach także po wygaśnięciu pandemii, jest art. 3a ust. 1 specustawy o COVID-19 dotyczący możliwości delegowania pracownika samorządowego do innego urzędu tej lub innej JST. Zgodnie z nim w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii wójt, burmistrz, prezydent miasta, w tym prezydent miasta na prawach powiatu, starosta oraz marszałek województwa może polecić pracownikowi podległego mu urzędu tymczasowe przeniesienie lub nakazać takie działanie kierownikowi danego pracownika. Przeniesienie do wykonywania innej pracy (ale zgodnej z kwalifikacjami) ma charakter tymczasowy, na czas trzech miesięcy. Co ważne, tylko w nielicznych przypadkach potrzeba do tego zgody pracownika, jest ona wymagana np. wówczas, gdy nakaz dotyczy kobiety w ciąży czy osoby opiekującej się dzieckiem do lat czterech.
Z treści art. 3a specustawy wynika, że brak jest ograniczeń umożliwiających przeniesienie pracownika samorządowego do jednostki organizacyjnej innego szczebla. Przeniesienie może nastąpić do jednostki samorządowej, która ma siedzibę zarówno w miejscowości, w której pracownik dotychczas wykonywał pracę, jak i w innej miejscowości. Takie sformułowanie przepisu daje pracodawcy samorządowemu większą swobodę w zakresie wspierania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej na terenie danej gminy, powiatu bądź województwa.
Celem tego jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań jednostki, do której przenoszony jest pracownik w sytuacji nadzwyczajnej, jaką stanowi epidemia. Jednakże w przyszłości, po jej wygaśnięciu, nie można wykluczyć, że może zaistnieć jakaś inna szczególna sytuacja na terenie danej JST, która będzie wymagała wykorzystania zasobów ludzkich innej JST. Wtedy rozwiązanie zawarte w art. 3a specustawy o COVID-19 mogłoby być niezwykle przydatne. Ewentualny przepis dotyczący możliwości delegowania pracownika samorządowego do innej jednostki organizacyjnej samorządu bez jego zgody musiałby jednak w miarę szczegółowo określić te nadzwyczajne – wyjątkowe sytuacje, które uzasadniałyby sięgnięcie do jednak dość drastycznego rozwiązania.
Dużym ułatwieniem zwolnienia przedmiotowe
Marcin Nagórek radca prawny
Specustawa o COVID-19 i jej kolejne nowelizacje wprowadzały sukcesywnie regulacje prawne kierowane do podmiotów o różnym statusie prawnym, w tym do samorządów. Modyfikacje dotyczyły różnych sfer prawnych, począwszy od kwestii typowo budżetowych, przez działalność legislacyjną w sferze podatków i opłat, dodatkowe możliwości w sferach dotacyjnych, aż po zmiany w zamówieniach publicznych. Z obserwacji działalności JST wynika, że jedna ze sfer, która była częściej wykorzystywana, dotyczyła stanowienia zwolnień w podatku od nieruchomości, względnie przedłużania terminów ich płatności (art. 15p i art. 15q ww. ustawy). Regulacje te miały początkowo obowiązywać tylko w 2020 r., jednakże w obliczu kryzysu spowodowanego COVID-19 ustawodawca przedłużył ich obowiązywanie na ten rok. Wydaje się, że mógłby rozważyć wprowadzenie zbliżonego zakresowo uregulowania bezterminowo. Aby to uczynić, należałoby wprowadzić stosowne zapisy do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Byłoby to dużym ułatwieniem dla gmin, bowiem dotychczas obowiązujący przepis art. 7 ust. 3 umożliwia radzie gminy wprowadzenie zwolnień, lecz wyłącznie przedmiotowych. To z kolei od wielu lat jest problemem legislacyjnym dla gmin, co ma odzwierciedlenie w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. Problem wynika z tego, że nie jest łatwo określić zwolnienie przedmiotowe, bowiem nie może ono obejmować żadnych podmiotów. Dlatego też warto podjąć środki prawne ukierunkowane na nowelizację ww. ustawy podatkowej i wprowadzenie na stałe możliwości przyznawania zwolnień nie tylko przedmiotowych, ale i podmiotowych, czyli np. dla określonych grup, w tym przedsiębiorców wybranych branż.
Elastyczna praca zdalna także dla osób na urlopach rodzicielskich
W mojej ocenie z rozwiązań zawartych w ustawie covidowej warto przenieść do codziennego porządku prawnego kilka rozwiązań. Pierwsze to oczywiście praca zdalna. Jednakże proste przeniesienie przepisów ze specustawy o COVID-19 do kodeksu pracy nie wystarczy. Konieczne jest szczegółowe określenie, kto i w jakiej formie decyduje o wykonywaniu przez pracownika pracy zdalnej, zasad rejestracji i czasu pracy, kwestii związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy, kontroli wykonywania pracy zdalnej czy wreszcie pokrywania kosztów energii i zapewnienia niezbędnego sprzętu. Dopuścić należałoby możliwość modelu hybrydowego, tj. częściowo pracy zdalnej, częściowo w zakładzie pracy, oraz możliwość wykonywania pracy zdalnej podczas urlopu rodzicielskiego i wychowawczego. Do tego przydałoby się zagwarantować rodzicowi prawo do zasiłku opiekuńczego w przypadku zamknięcia żłobka, przedszkola czy szkoły.
Jestem też za tym, by po zakończeniu pandemii pozostawić przepisy pozwalające na udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadku JST i szeroko rozumianej administracji rządowej wprowadziłbym nawet obowiązek zapewnienia stronom dostępu do akt w taki sposób, tak jak np. w systemach sądowych, gdzie ze sporą częścią akt pełnomocnicy mogą zapoznać się online. To byłoby ogromne ułatwienie.
Do rozważenia jest kwestia wprowadzenia na stałe możliwości zdalnych posiedzeń organów administracji publicznej, w tym organów JST, oczywiście w ściśle określonych przypadkach, z jednoczesnym wprowadzeniem mechanizmów gwarantujących zasadę jawności i obowiązkiem określenia w statutach szczegółowego trybu i zasad zwoływania i prowadzenia takich posiedzeń.
Szybkość i sprawność działania nie są najważniejsze
Kazimierz Bandarzewski dr hab., Katedra Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia WSA
Jednym z rozwiązań przyjętych w art. 15zzx spec ustawy o COVID-19 jest możliwość zarządzenia przez przewodniczącego kolegialnego organu JST przeprowadzenia sesji lub obrad w sposób zdalny oraz podejmowania w ten sposób uchwał. Dotyczy to także organów wewnętrznych jednostek samorządu oraz organów jednostek pomocniczych gmin i innych struktur występujących w samorządzie. Wydaje mi się, że wprowadzenie takiej możliwości na stałe do ustaw samorządowych nie byłoby pożądane. Wprawdzie umożliwiłoby sprawne zorganizowanie sesji lub posiedzenia, ale w przypadku organów samorządu nie tylko o sprawność działania chodzi. Na sesji organu stanowiącego radni powinni się spierać między sobą, prowadzić dyskusje i na tej podstawie wypracowywać najlepsze rozwiązania. Przeniesienie obrad do sieci ogranicza taką aktywność. Obawiam się, że dużo łatwiej będzie kierować taką sesją właśnie przez brak możliwości bezpośredniego kontaktu między radnymi a np. jej przewodniczącym. Widzę tutaj dużo większe niebezpieczeństwo niż przy tradycyjnym procedowaniu i obym się mylił, ale należy przewidywać jak najgorsze scenariusze, także i takie, gdzie celowo będą zachodziły jakieś problemy techniczne związane z łączami lub nawet głosowaniem i wówczas łatwiej będzie manipulować przy obradach zdalnych.
Inne rozwiązania także nie powinny być utrzymane po zakończeniu stanu epidemii. Wójt (starosta, marszałek województwa) jest przełożonym pracowników zatrudnionych w tych urzędach, w których jest kierownikiem, i dotychczas obowiązujące przepisy pozwalały na zmiany zawartych stosunków pracy tak, aby powierzać pracownikowi inne zadania. Zapisane w art. 3a ust. 1 pkt 1 specustawy prawo do jednostronnego przenoszenia pracownika na inne miejsce pracy może i jest potrzebne w stanie epidemii, lecz nie po jego zakończeniu. Pracownik powinien mieć poczucie bezpieczeństwa, że nie zostanie z dnia na dzień przeniesiony. Takie delegowanie właściwe jest służbom mundurowym, ale nie pracownikom cywilnym administracji samorządowej. Pozytywnie nie oceniam też możliwości wydawania wiążących poleceń kierownikom podporządkowanych wójtowi (staroście, marszałkowi województwa) jednostek organizacyjnych co do tymczasowego przeniesienia pracownika. To rozwiązanie nie powinno się stać trwałym elementem prawa pracy pracowników samorządowych.
Dużym niebezpieczeństwem byłoby pozostawienie poza stanem epidemii rozwiązań zawartych w art. 15zzz. Zgodnie z nim, jeżeli niezdolność do pracy wójta z powodu choroby trwa do 30 dni, to jego kompetencje przejmuje zastępca wójta albo pierwszy zastępca wójta. Istniejące przed stanem epidemii rozwiązania wskazują na okres powyżej 30 dni. Skoro dotychczas nie było problemów z kierowaniem urzędem gminy i wykonywaniem kompetencji w przypadku choroby wójta trwającej do 30 dni, to przyjęcie w stanie epidemii okresu skróconego, który może trwać nawet np. 5 dni, umożliwia zarówno przejęcie tych kompetencji przez zastępcę wójta, a w razie braku zastępcy (lub zachorowania także zastępcy) – przez osobę wskazaną przez premiera. W ten sposób zwiększa się zakres ingerencji administracji rządowej w funkcjonowanie samorządu, a to nie jest pożądany cel działań.
Krytycznie oceniam też możliwość wprowadzania do ustaw samorządowych rozwiązań zawartych w art. 10d i art. 11h specustawy. Przepisy te pozwalają na nakładanie przez administrację samorządową zadań rządowych do wykonywania przez samorząd, skutkiem czego zasada samodzielności między administracją rządową a administracją samorządową staje się fikcją, bo to nie ustawodawca dzieliłby zadania na rządowe i samorządowe, lecz premier. Analogicznie, wydawanie wiążących poleceń samorządowi przez wojewodę lub premiera nie może być częścią zwykłego porządku prawnego, chyba że zrezygnujemy z samorządu terytorialnego na rzecz administracji państwowej wybieralnej i niewybieralnej przez mieszkańców. Nie warto jednak z samorządu rezygnować.
Rada gminy nie może decydować o tym, w jaki sposób zostanie wybrany wykonawca zamówienia
Rada gminy nie może decydować o tym, w jaki sposób zostanie wybrany wykonawca zamówienia

Zobacz również
Również rozwiązania zawarte w art. 15zzy ustawy antycovidowej nie powinny funkcjonować po ustaniu stanu epidemii. Przewidują one uprawnienia dla wojewody do przekazywania zadań z jednej administracji na rzecz innej. O ile może to być rozwiązanie w pełni akceptowalne w stanie epidemii, np. z powodu zachorowania pracowników jednego ośrodka pomocy społecznej zadania tego ośrodka powierza się do wykonywania innej takiej jednostce z sąsiedniej gminy, o tyle już po ustaniu stanu epidemii nie należy takich regulacji utrzymywać.
Reasumując, w stanie epidemii szybkość i sprawność działania powinna być traktowana jako wartość istotna, natomiast w stanie nieepidemicznym ważniejsze niż sprawność działania (rozumiana jako możliwość wkraczania administracji rządowej w działalność samorządu) jest realne przekazywanie zadań samorządom z jak największym zakresem swobody w ich wykonywaniu.
BŁ