W trosce o stan finansów gminy radni zadecydowali, że nie będzie ona udzielała pożyczek w 2021 r. – mimo że w uchwale budżetowej podjętej w grudniu 2020 r. przewidziano taką możliwość (przychody, rozchody). Wójt ma przygotować projekt uchwały w sprawie likwidacji limitu pożyczek. Czy regionalna izba obrachunkowa może to podważyć, np. z uwagi na roczny charakter budżetu?

Rada gminy jest uprawniona, by przyjąć taką zmianę uchwały budżetowej. Musi jednak zachować formalną procedurę uchwałodawczą. Nie wystarczy samo uchylenie limitu.
Odpowiedź na zadane pytanie wymaga odniesienia się do stosownych regulacji ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Z kontekstu podanego stanu faktycznego należy wnioskować, że od strony formalno-prawnej zapisy uchwały budżetowej na 2021 r. są prawidłowe. Rada gminy przyjęła bowiem zapisy wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g., czyli postanowienia w zakresie ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Powiązane to było ze stosownymi zapisami dotyczącymi przychodów i rozchodów budżetowych.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że udzielanie pożyczek z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma uzasadnienie normatywne choćby w art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. Z przepisu tego wynika, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Czynności prawnych, o których mowa w ust. 1, w gminie dokonują wójt, burmistrz, prezydent miasta.
Do zmiany nie tylko limit
W sytuacji, gdy zamierzeniem jest wycofanie się z udzielania pożyczek, konsekwentnie powinny zostać podjęte odpowiednie kroki legislacyjne, podobne jak w przypadku wprowadzenia możliwości udzielania pożyczek z budżetu samorządowego. Należy podkreślić, że nie będzie wystarczającym działaniem legislacyjnym sama zmiana uchwały budżetowej w postaci uchylenia wspomnianego limitu z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. Pozostałyby bowiem nadal zapisy dotyczące rozchodów i przychodów budżetowych z tytułu udzielanych/spłacanych pożyczek. Zwrócić należy bowiem uwagę na art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p. Z regulacji tych wynika, że uchwała bud żetowa określa:
  • łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
  • łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Z zestawienia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych wnioskować więc należy, że zarówno mechanizm wprowadzenia pożyczek do budżetu, jak i ich wyprowadzania powinien uwzględniać sferę samego upoważnienia dla organu wykonawczego, a także sferę stricte budżetową – w zakresie adekwatnych zmian dotyczących elementów składowych uchwały budżetowych, czyli przychodów i rozchodów. Tylko takie spójne pod względem funkcjonalnym zmiany będą legalne i kompleksowo rozwiążą problem.
Jeśli te zmiany nie zostaną przeprowadzone w podany dwutorowy sposób poprzez stosowną zmianę uchwały budżetowej na 2021 r., to właściwa miejscowo regionalna izba obrachunkowa z dużym prawdopodobieństwem wykaże to jako nieprawidłowość.
W ramach kompetencji
Podkreślenia jednak wymaga, że regionalna izba obrachunkowa nie ma podstaw, aby kwestionować samą prawną dopuszczalność „likwidacji” możliwości udzielania pożyczek, w sytuacji gdy taka zmiany do uchwały budżetowej zostanie uchwalona w trakcie roku budżetowego (jego wykonywania). Uprawnienie do zmiany ww. limitu (w tym uchylenia) wraz ze zmianami w pozycji przychodów i rozchodów należy wywieść z ogólnej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu.
W konsekwencji należy opowiedzieć się za dopuszczalnością takiej zmiany w trakcie roku budżetowego. Zresztą założenie to pozostaje w zgodzie z art. 51 ust. 1 u.s.g., gdzie mowa o tym, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Skoro tak, to niewątpliwie rada gminy jest uprawniona przyjąć taką zmianę uchwały budżetowej. Co przy tym istotne, powinna zostać zachowana formalna procedura uchwałodawcza, czyli ze stosownym projektem zmiany uchwały budżetowej musi wystąpić sam wójt, do czego uprawnia do art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., gdzie postanowiono, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.
Reasumując, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2021 r., na mocy której uchylone zostanie upoważnienie dla wójta gminy do udzielania pożyczek w roku budżetowym. Musi to jednak być powiązane ze zmianami wspomnianej uchwały budżetowej w zakresie przychodów i rozchodów. W razie niedochowania takiej formalnej ścieżki postępowania z dużym prawdopodobieństwem zmiana uchwały budżetowej zostanie zakwestionowana przez regionalną izbę obrachunkową. Dokonanie komplementarnych zmian będzie z korzyścią dla budżetu gminy, nie będzie bowiem ona angażować własnych środków budżetowych na pożyczki, a jednocześnie uniknie ryzyka np. braku spłaty pożyczki, co byłoby bardzo negatywne dla jednostki, która już teraz ma problemy z gospodarką finansową. ©℗
Podstawa prawna
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i, art. 51 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. 1378)
art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)