Wydawać by się mogło, że podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia drogi do jakiejś kategorii dróg publicznych nie powinno nastręczać większych trudności. W praktyce samorządy mają z tym spore problemy. Pokazujemy, jakie są tego przyczyny i jak uniknąć błędów.

Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1087, dalej u.o.d.p.) wyróżnia cztery kategorie dróg publicznych – krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, z których może korzystać każdy według ich przeznaczenia. Zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii lub jej zmiany dokonują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały, choć w niektórych przypadkach następuje to z mocy prawa [ramka 1 i 2].

Taka jest procedura - ramka 1

• Zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii dokonują organy stanowiące JST w drodze uchwały. W przypadku sejmiku województwa jest ona podejmowana w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej; w przypadku rady powiatu – z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii włodarzy gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu po zasięgnięciu opinii prezydentów miast. Zaliczenie drogi do dróg gminnych wymaga uchwały rady gminy (miasta) i opinii właściwego powiatu.

• Wydanie opinii powinno nastąpić w terminie wyznaczonym przez organ, który o nią się zwrócił, przy czym nie może być on krótszy niż 21 dni od dnia wystąpienia.

• W przypadku miast na prawach powiatu zaliczenie drogi powiatowej nie wymaga opinii gmin, zaś zaliczenie drogi gminnej – opinii zarządu powiatu, gdyż nielogiczne i niecelowym byłoby występowanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu o opinię do samego siebie, tym bardziej że co do zasady to właśnie ten organ będzie sporządzał projekt uchwały w sprawie zaliczenia drogi do danej kategorii.

• W niektórych przypadkach nadanie drodze publicznej lub jej części odpowiedniej kategorii następuje z mocy prawa i nie wymaga to stosownej uchwały. Dzieje się tak, gdy:

– odcinek odpowiednio drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej zostanie zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem. Z chwilą oddania go do użytkowania zostaje zaliczony do niższej kategorii;

– nowo wybudowany odcinek zastaje zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży;

– skorzystano z mechanizmu kaskadowej dekategoryzacji drogi zgodnie z art. 10 ust. 5a–5c u.o.d.p.

Utrata kategorii - ramka 2

Pozbawienie drogi publicznej kategorii wymaga jednoczesnego nadania jej nowej kategorii. Czynność ta musi być dokonana do końca III kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego. Drogę pozbawia kategorii organ właściwy do jej zaliczenia do odpowiedniej kategorii. Od tej zasady istnieją jednak dwa wyjątki. Pierwszy, gdy droga pozbawiana jest kategorii w związku z jej wyłączeniem z użytkowania, o ile wyłączenie to nie ma charakteru pozornego. Dla przykładu, jedna z gmin próbując rozwiązać problem braku własności części terenu pod drogą, pozbawiła drogę kategorii gminnej i zaliczyła ją do dróg wewnętrznych. Sąd stwierdził, że o zaliczeniu drogi jako wewnętrznej decyduje wyłącznie jej właściciel, a jeśli droga jest nadal użytkowana, np. jako droga dojazdowa do nieruchomości, pozbawienie jej kategorii może nastąpić wyłącznie z jednoczesnym zaliczeniem jej do innej kategorii dróg (wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 450/18). Drugi wyjątek to wspomniana wyżej tzw. kaskadowa dekategoryzacja dróg, gdy zaliczenie do niższej kategorii drogi dzieje się z mocy prawa.

Pozbawienie drogi kategorii nie może nastąpić przez uchylenie uchwały o jej zaliczeniu do tej kategorii.

Ustawowe kryteria

Ustawodawca dokładnie określił, na jakiej podstawie drogi są zaliczane do określonej kategorii. Wojewódzkie to połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa, o ile nie są drogami krajowymi. Z kolei do dróg powiatowych zalicza się te, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, a także siedzib gmin między sobą, niebędące przy tym drogami wojewódzkimi czy krajowymi. Wreszcie drogi gminne o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

W praktyce pojawiły się jednak wątpliwości, czy np. możliwe jest zaliczenie do kategorii dróg powiatowych drogi niełączącej bezpośrednio dwóch miast na prawach powiatu. W ocenie sądów wymóg z art. 6a ust. 1 u.o.d.p. spełniają nie tylko drogi stanowiące „proste” połączenie miast, lecz także odcinki prowadzące do tych dróg, w tym drogi łączące dwie drogi powiatowe (wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3150/15). Stanowisko to jest dość kontrowersyjne, gdyż pozwala na zaliczenie do kategorii dróg powiatowych niemal wszystkich dróg w granicach miasta na prawach powiatu.

Wbrew dość częstemu poglądowi bez wpływu na zaliczenie drogi do danej kategorii pozostaje spełnianie przez drogę wymagań technicznych i użytkowych określonych w rozporządzeniu ministra transportu i gospodarki morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430), gdyż wymogi te stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, lecz sytuowanych w ich pasach drogowych (par. 2).

Tylko właściciel

Najczęstszym problemem, jaki pojawia się przy podejmowaniu przez rady gmin, miast czy powiatów uchwał o zaliczeniu drogi do określonych kategorii dróg publicznych, jak i określenia ich przebiegu, jest niedysponowanie przez JST prawem własności nieruchomości, przez które ona przebiega. Artykuł 2a ust. 2 u.o.d.p. wyraźnie stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwej JST. Nie oznacza to jednak, że z chwilą wejścia w życie ww. uchwały nieruchomości zajęte pod taką drogę stają się z mocy prawa własnością np. gminy. Wręcz przeciwnie, podejmując taką uchwalę, organ JST musi wykazać tytuł prawny do nieruchomości – jego brak skutkuje nieważnością uchwały w całości lub w części (wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2846/19). O ile w przypadku nowo budowanych obiektów wykazanie takiego tytułu nie sprawia trudności, o tyle te pojawiają się w przypadku dróg wybudowanych przed kilkudziesięciu laty. W poprzednim systemie władze państwa nie przejmowały się tym, czy droga jest budowana na gruncie państwowym czy prywatnym, po prostu musiała powstać. W efekcie część obecnych dróg publicznych przebiega również przez grunty prywatne, co w przypadku zaskarżenia uchwały o zaliczeniu drogi (ustalenia przebiegu) przez właściciela gruntu skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w części, w jakiej dotyczy ona konkretnej działki ewidencyjnej (wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1021/18).

Niezakończona komunalizacja

Innym czynnikiem mającym istotny wpływ na problemy przy podejmowaniu uchwał w sprawie zaliczenia dróg jest trwający od 1990 r. i nadal niezakończony proces komunalizacji mienia państwowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 462) mienie państwowe należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., mieniem właściwych gmin.

Decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda i mają one charakter deklaratoryjny. Decyzja komunalizacyjna jest decyzją, która kształtuje sytuację prawną gminy (wyrok z 20.11.2019 r., sygn. akt I OSK 3106/18). Jeśli zatem postępowanie komunalizacyjne nie zostało zakończone decyzją ostateczną, uchwała o zaliczeniu drogi (ustaleniu jej przebiegu), obejmująca nieruchomości w tracie komunalizacji, jest nieważna z mocy prawa. Wspomnieć trzeba również, że w przypadku zrealizowania celu publicznego w postaci budowy drogi nie jest możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zajętej pod drogę na podstawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, chyba że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed wybudowaniem drogi (wyrok NSA z 11.04.2014 r., sygn. akt I OSK 2295/12). Zatem w przypadku starych dróg jedynym sposobem uregulowania ich stanu prawnego jest w pierwszym przypadku nabycie nieruchomości od jej właściciela, a w drugim oczekiwanie na zakończenie postępowania komunalizacyjnego.

Kłopotliwe wytyczenia

Nieprawidłowe określenie w uchwałach przebiegu drogi publicznej to kolejny powód interwencji organów nadzoru i sądów administracyjnych. Określenie przebiegu drogi publicznej może nastąpić zarówno w uchwale o jej zaliczeniu, jak i w odrębnej uchwale. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, zatem przebieg drogi nie może budzić wątpliwości i powinien być dokładnie zaznaczony na mapie geodezyjnej. W praktyce przebieg drogi określany jest w uchwałach w sposób opisowy np.: od skrzyżowania X do połączenia z drogą Y, czy też: „zaliczyć drogę A, na odcinku ok. 1,2 km”, a załącznik graficzny to najczęściej wydruk np. z Google maps, na którym grubą kreską zaznaczono granice przebiegu drogi. Brak jego precyzyjnego określenia (opisu) przebiegu drogi, brak skali załączników graficznych (mapek), zbyt duża skala mapy, nieczytelne numery działek, po których przebiegają drogi, czyni jednak uchwalę niejasną, nieprecyzyjną, niemożliwą do realizacji (wyrok NSA z 25.07.2018 r., sygn. akt I OSK 2536/17). Przebieg drogi określa w takich przypadkach organ wykonawczy JST, wykonując uchwałę. Ustalenie go nie może stanowić próby obejścia warunku posiadania własności gruntu pod drogą, jak próbowała to uczynić jedna z gmin, prowadząc zresztą drogi przez grunty należące do osób prywatnych oraz będące przedmiotem postępowań komunalizacyjnych (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3743/18).

To może kosztować

Nieprecyzyjne określenie przebiegu drogi publicznej w uchwale może uniemożliwić nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Z kolei wydatkowanie środków publicznych, np. na remont drogi niebędącej drogą publiczną, bo nieruchomość pod nią nie stanowi własności gminy, może narazić na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dużo dalej idące skutki są związane z unieważnieniem wspomnianych uchwał. Niezależnie od tego, czy nieważność stwierdzi wojewoda jako organ nadzoru, czy też sąd administracyjny, skutek w postaci nieważności następuje z mocą wsteczną, tj. tak jakby uchwała nigdy nie została podjęta. W tej sytuacji podmioty, na które nałożono karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, np. przez umieszczenie reklamy na chodniku, będą mogły domagać się stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę – jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.) – i w konsekwencji zwrotu zapłaconej kary.

Unieważnienie uchwały w sprawie zaliczenia drogi może również skutkować koniecznością zwrotu przez gminę dotacji z budżetu państwa przeznaczonej na remont drogi publicznej – jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Co istotne, taka uchwała może być zaskarżona do sądu w każdym czasie, nawet po kilkunastu latach od jej podjęcia. ©℗

Zanim podejmiesz uchwałę

1. Sprawdź, czy twoja JST jest właścicielem gruntu pod drogą, bo bez tego nie można jej zaliczać do kategorii dróg publicznych ani ustalić jej przebiegu.

2. Określ dokładnie przebieg drogi w sposób opisowy i na rysunku mapowym ze skalą i legendą.

3. Traktuj uchwały w sprawie zaliczenia dróg, pozbawienia ich kategorii, jak i ustalania ich przebiegu jako akty prawa miejscowego.

4. Pamiętaj, że uchwała o pozbawieniu drogi kategorii i zaliczeniu jej do nowej kategorii musi być podjęta do 30 września danego roku i wchodzić w życie z dniem 1 stycznia.

5. Pamiętaj, że pozbawienie drogi kategorii nie może nastąpić poprzez uchylenie uchwały o jej zaliczeniu.

Mirosław Rymer - radca prawny, Kancelaria Adwokacka Płaza & Głąb; starszy inspektor wojewódzki w wydziale nadzoru prawnego śląskiego Urzędu Wojewódzkiego