Resort nie wykluczył, że nieopłacenie pełnych składek na podstawie specustawy może zostać w ten sposób zakwalifikowane. Ustawodawca powinien taką możliwość jednoznacznie wyłączyć.
W opublikowanym 29 kwietnia 2010 r. artykule „Mniejsze urzędy zapłacą obniżone składki, ale nie bez ryzyka” (DGP nr 83) wyjaśnialiśmy szerzej, dlaczego także jednostki sektora finansów publicznych mogą skorzystać ze zwolnienia ze składek ZUS na podstawie znowelizowanych przepisów specustawy o COVID-19. Gdy napisaliśmy o tym po raz pierwszy („Mały urząd też może zaoszczędzić na składkach”, DGP nr 73 z 15 kwietnia 2020 r.), przepisy te jeszcze nie weszły w życie. Pojawiło się wtedy wiele pytań, m.in. o to, czy mamy oficjalne potwierdzenie tej interpretacji z ZUS lub Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Choć art. 31zo ust. 1a wydawał się jednoznaczny, bo zwalniał z obowiązku zapłaty połowy składek (po spełnieniu innych warunków) wszystkich płatników – a więc wszystkie podmioty zgłaszające ubezpieczonych do ZUS i opłacające za nich składki – wystąpiliśmy do ZUS o oficjalne stanowisko. Zakład potwierdził, że zwolnienie obejmuje wszystkich płatników, bez względu na ich status.
Pozostała jednak niepokojąca urzędników kwestia – czy nieopłacenie składek w pełnej wysokości, mimo że na podstawie przepisów specustawy, może być potraktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Z takim pytaniem zwsróciliśmy się do Ministerstwa Finansów. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, że nie można wykluczyć, że niezależne organy kontroli potraktują nieopłacanie składek w terminie albo ich opłacenie w niepełnej kwocie jako nieprawidłowe zachowanie i zakwalifikują je jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. O odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny decyduje bowiem nie minister finansów, a w pierwszej instancji – komisje orzekające, w drugiej zaś – Główna Komisja Orzekająca. Trzeba jednak zaznaczyć, że funkcję oskarżyciela w drugiej instancji (głównego rzecznika dyscypliny finansów publicznych) pełni podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. Członkowie głównej komisji są natomiast powoływani przez prezesa Rady Ministrów.
Skoro więc resort finansów nie przedstawił swojego stanowiska na ten temat, podkreślił natomiast niezależność organów orzekających, najlepiej byłoby, gdy ustawodawca w kolejnej nowelizacji specustawy dodał przepis stanowiący wprost, że prawidłowe skorzystanie ze zwolnienia nie będzie skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Takiego przepisu jednak jeszcze nie ma i pozostaje wierzyć w zdrowy rozsądek rzeczników dyscypliny finansów, którzy nie powinni wszczynać postępowań w tego typu sprawach. Jak wskazuje bowiem ekspert, radca prawny Marcin Nagórek, nawet formalne zakwalifikowanie jakiegoś działania lub zaniechania jako czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych nie oznacza automatycznie poniesienia odpowiedzialności. [opinia]
Reklama

opinia eksperta

Konieczne wykazanie winy

Reklama
DGP
W art. 14 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jednoznacznie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych m.in. składek na ubezpieczenia społeczne albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Jest to bezwarunkowo kwalifikowane jako czyn o znamionach naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nie zmienia tego fakt, że płatnik składek złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z opłacania składek w trybie specustawy o COVID-19. Za taką interpretacją przemawia dodatkowo systematyka wewnętrzna przepisów specustawy, w której wskazano czyny, których nie można zakwalifikować jako naruszenia dyscypliny. Na przykład w art. 10c postanowiono m.in., że „nie popełnia czynu, o którym mowa w art. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, kto w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nabywając towary lub usługi niezbędne dla zwalczania tej choroby zakaźnej, narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące w tym zakresie przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym, zaś bez dopuszczenia się tych naruszeń nabycie tych towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone”.
Należy jednak dodać, że dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny konieczne jest spełnienie czterech przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 713/15, wymienił, że muszą łącznie zajść następujące okoliczności: został popełniony czyn kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych; sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności; naruszenie dyscypliny miało charakter zawiniony oraz było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy.
Zatem nawet formalne zakwalifikowanie nieopłacenia pełnych składek na podstawie specustawy jako naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie oznacza jeszcze, że ktoś poniesie odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny. Rzecznik dyscypliny finansów, a następnie regionalna komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych muszą także wykazać winę tej osoby oraz stopień szkodliwości wyższy niż znikomy. Te dwie ostatnie przesłanki są zaś stosunkowo ocenne, a w konsekwencji mogą zadecydować o braku odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. ©℗
Stanowisko MF z 8 czerwca 2020 r. w sprawie uznawania nieopłacenia składek przez jednostki sektora finansów publicznych na podstawie przepisów specustawy o COVID-19 za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Rozpatrując zagadnienie od strony ewentualnej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podkreślić należy, że ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: ustawa uondfp) sankcjonuje wyłącznie zachowania (działania lub zaniechania) niezgodne z prawem.
Niezależnie od powyższego Ministerstwo Finansów zauważa, że zakres podmiotowy przepisu art. 31zo ust. 1 i 1a specustawy o COVID-19 nie stawia dodatkowych warunków co do statusu organizacyjno-prawnego płatnika składek.
Ministerstwo Finansów podkreśla jednak, że zgodnie z art. 14 ustawy uondfp naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie składek przez jednostkę sektora finansów publicznych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Ponadto jednostki sektora finansów publicznych finansują swoją działalność ze środków publicznych i mają ustalone plany finansowe na rok 2020, w których środki na płatności wynagrodzeń wraz z pochodnymi/składkami zostały zabezpieczone. Dlatego nie można wykluczyć, że niezależne organy kontroli potraktują nieopłacanie składek w terminie (albo ich opłacenie w niepełnej kwocie) jako nieprawidłowe zachowanie i zakwalifikują je jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W takich przypadkach mogą zostać złożone zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
Epidemia COVID to okres, w którym dysponenci budżetowi znaleźli się w bezprecedensowej sytuacji i będzie to z całą pewnością jedna z podstawowych przesłanek wpływających na decyzję odpowiednich organów. Każda ewentualna tego rodzaju sprawa będzie zapewne rozpatrywana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności kwestionowanego zachowania.
Ministerstwo Finansów zastrzega przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy uondfp do wydawania wiążących rozstrzygnięć w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych właściwe są wyłącznie komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, działające jako organy pierwszoinstancyjne oraz Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych jako organ odwoławczy. Do tych organów oraz do właściwych rzeczników dyscypliny finansów publicznych należy ocena, czy wskazana w zawiadomieniu osoba, w konkretnym stanie faktycznym i prawnym, dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Komisje orzekające mogą dokonywać wiążącej w sprawie interpretacji dopiero po złożeniu przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych wniosku o ukaranie konkretnej osoby za konkretne działanie lub zaniechanie. Rzecznicy wszczynają postępowanie na podstawie przekazanych im zawiadomień lub informacji o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 45 ustawy uondfp członkowie komisji orzekających są niezawiśli w zakresie orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko przepisom prawa. Ponadto członkowie komisji orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu.
Podstawa prawna
• art. 31zo ust. 1a ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)
• art. 14 i art. 46 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost.zm. Dz.U. z 2002 r. poz. 284)
ShutterStock