Powołano je w większości miast na prawach powiatu. Lokalne władze jednak bardzo różnie kształtują regulacje, które dotyczą ich funkcjonowania. Kłopot jest też z wiekiem ich uczestników.
Korzystanie z tego instrumentu partycypacji społecznej jest fakultatywne, ale władze miast najwyraźniej widzą potrzebę ich funkcjonowania. Spośród wszystkich 66 miast na prawach powiatu rady seniorów powołano w niemal 90 proc. Każde jednak zrobiło to według własnej koncepcji – różnie podchodząc do wieku członków rady i ich kompetencji.

Osoba starsza, czyli...

Ustawodawca, określając skład rady seniorów, ograniczył się do lakonicznej regulacji. Artykuł 5c ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815; dalej: u.s.g.) stanowi jedynie, że organ ten składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na ich rzecz, w szczególności z organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Ustawodawca ani nie wymienił enumeratywnie katalogu podmiotów działających na rzecz seniorów, ani nie zdefiniował pojęcia „osoba starsza”. W związku z tym jednostki samorządu terytorialnego różnie do tych przepisów podchodzą – część wprowadziła cenzus wiekowy dla osób mających być członkami tego organu, a część nie. [tabela 1] Jak sprawdziliśmy, średnio w co drugiej JST trzeba mieć do tego odpowiedni wiek. Jaki? Granica ustalana jest w uchwalanym przez radę miasta statucie rady seniorów. Albo po prostu znajduje się w nim definicja seniora, albo zapis zastrzegający, że w skład organu mogą wchodzić osoby spełniające odpowiednie kryterium wiekowe – w badanych miastach było to 60 lub 65 lat.
Tabela 1. Podstawowe kryterium
Wiek Rady seniorów, w których zastosowano cenzus (w liczbach) Rady seniorów, w których zastosowano cenzus (w proc.)
brak 25 42,37
60 lat 33 55,94
65 lat 1 1,69
W statutach, w których wprowadzono kryterium wieku, najczęściej obejmowano nim wszystkich członków rady seniorów ‒ niezależnie od tego, czy ktoś wszedł do rady w otwartym naborze, czy jest reprezentantem podmiotu działającego na rzecz osób starszych. Ale były też takie jednostki, które ograniczyły ten wymóg tylko do tych członków rady seniorów, którzy pochodzili z otwartego naboru. W niektórych miastach zdecydowano się z kolei na wyłączenie spod cenzusu wieku jedynie delegowanych do rady seniorów przedstawicieli rady miasta i prezydenta miasta. Rzadko spotykanym rozwiązaniem jest wskazanie, że kryterium wiekowe powinna spełniać tylko określona część członków rady, a po osiągnięciu minimalnego odsetka pozostali członkowie mogą być włączani do organu z pominięciem opisywanego wymogu.
Diet nie ma, choć niektórzy o to wnosili
Samorząd nie ma podstaw do wynagradzania członków rad seniorów, są to bowiem organy pracujące społecznie. W żadnym z analizowanych statutów nie znaleźliśmy upoważniającego do tego zapisu. Próby wprowadzenia diet członkom rad seniorów jednak były na początku ich funkcjonowania, czyli pod koniec 2013 r. i na początku 2014 r. Wróciły wiosną tego roku za sprawą seniorów z miasta i gminy Czerniejewo. Zwrócili się oni z petycją do Sejmu o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie. Napisali w niej, że pracują społecznie, nie pobierając z tego tytułu diet ani wynagrodzenia. „Nie wszystkich radnych seniorów stać jednak na dofinansowanie ze swojej emerytury działalności na rzecz naszych rówieśników. Organy gminy Czerniejewo, mimo zrozumienia dla naszej sytuacji, nie mają podstaw prawnych, by ten stan zmienić” – czytamy w petycji. Na razie Sejm się tą sprawą nie zajął. – Nie mamy o tym żadnej wiadomości – mówi DGP wiceprzewodnicząca rady seniorów w Czerniejewie Grażyna Bączyk.
Seniorzy mają jedynie prawo do zwrotu kosztów delegacji, o ile uczestniczą w jakichś spotkaniach zewnętrznych, z dala od domu. W niektórych JST podczas sesji czy spotkań prezydium jest kawa, herbata, czyli jakiś niewielki poczęstunek.©℗

Za duża dowolność

Eksperci zajmujący się na co dzień problematyką senioralną w administracji samorządowej są zgodni, że kwestia wieku członków rad seniorów wywołuje wątpliwości. Różnią się jednak w ocenie, czy należy ujednolicić kryteria w tej mierze. – Wydaje się, że ustawodawca celowo pozostawił tę kwestię nieuregulowaną, by zapewnić samorządom swoisty luz decyzyjny i nie ingerować w kryteria dotyczące grupy wiekowej mogącej zasiadać w gminnej radzie seniorów – zauważa Sandra Gąsior z Uniwersytetu Opolskiego. Innego zdania jest prof. Grzegorz Maroń z Katedry Nauk Historyczno- i Teoretyczno-Prawnych na Uniwersytecie Rzeszowskim. – Sądy administracyjne przyznają radom gmin zbyt daleko idącą swobodę w określeniu wieku seniora, co skutkuje tym, że w jednej gminie członkiem rady seniorów może być 55-latek, a w gminach sąsiednich 60-latek czy dopiero 65-latek – mówi nam ekspert. Nie oznacza to jednak, że kryterium wieku powinno zniknąć. – Rada seniorów tylko wówczas może być realnym instrumentem aktywizacji i formą partycypacji osób starszych w samorządzie terytorialnym, gdy składa się z seniorów, którzy zostali wyłonieni przez samych seniorów – tłumaczy prof. Maroń. Zdaniem naszego rozmówcy to, że rady będą składać się z seniorów, a jednocześnie nie będzie w tym zakresie rozbieżności między miastami, mogłoby zagwarantować wyraźne zdefiniowanie w art. 5c u.s.g. pojęcia „osoba starsza”. – Jakkolwiek dotychczasowy brak takiej definicji można uznać za przejaw zamierzonego działania wobec autonomii samorządu terytorialnego, to jednak w praktyce część rad gmin w ramach tej autonomii profiluje kryterium wiekowe członkostwa w radzie seniorów według klucza koniunkturalistycznego – dodaje prof. Maroń.
Podobne głosy słychać również ze środowisk społecznych. Grzegorz Wójkowski ze Stowarzyszenia Aktywności Obywatelskiej Bona Fides podkreśla, że art. 5c u.s.g. wyodrębnia dwie grupy członków rady seniorów, a więc osoby starsze oraz przedstawicieli podmiotów działających na ich rzecz. O ile w tym pierwszym przypadku stosowanie kryterium wieku wydaje się uzasadnione, o tyle nic nie stoi na przeszkodzie, by przedstawicielem organizacji skoncentrowanej na tematyce seniorów był np. 40-latek. Tymczasem analiza DGP pokazuje, że nie zawsze jest to możliwe właśnie dlatego, że cenzus wieku obejmuje wszystkich członków rady. – Warto byłoby ten przepis uszczegółowić, by wszyscy jasno wiedzieli, na czym stoją i jak mają postępować – dodaje Wójkowski.

Podwójni radni

Inną zidentyfikowaną rozbieżnością w praktyce powoływania rad seniorów jest podejście JST do problematyki udziału w jej pracach przedstawicieli rady miasta, a więc najważniejszego gminnego ciała decyzyjnego. Miasta można podzielić na dwie grupy. [tabela 2] Pierwsza z nich, do której zaliczamy ponad połowę miast na prawach powiatu, to te JST, które zdecydowały, że w radzie seniorów nie będzie miejsca dla przedstawicieli rady miasta. Druga, równie pokaźna grupa, to JST, w których przyjęto rozwiązanie polegające na delegowaniu do składu rady seniorów jednego bądź kilku przedstawicieli rady miasta. W tym drugim przypadku przedstawiciele organu stanowiącego zasiadają w radzie seniorów jako równoprawni członkowie, obok przedstawicieli osób starszych i reprezentantów organizacji działających na ich rzecz. Oznacza to, że mają bezpośredni wpływ na bieżące prace tego organu, podobnie jak pozostali członkowie. Taka praktyka jest krytykowana przez ekspertów. – Artykuł 5c u.s.g. określa zamknięty katalog podmiotów, w którym nie mieszczą się przedstawiciele władzy uchwałodawczej i wykonawczej – mówi wprost Grzegorz Wójkowski.
Tabela 2. Przedstawiciel rady miasta w składzie rady seniorów
Obecność przedstawiciela rady miasta i jej kryteria Rady seniorów, w których zastosowano rozwiązanie (w liczbach) Rady seniorów, w których zastosowano rozwiązanie (w proc.)
brak 37 62,73
osoba(y) wyznaczona(e) przez radę miasta, ale niebędąca(e) radnym(i) miasta 12 20,33
wyznaczony(eni) radny(i) miasta 7 11,86
wyznaczony(eni) radny(i) miasta oraz osoba(y) wyznaczona(e) przez radę miasta, ale niebędą ca(e) radnym(i) miasta 3 5,08
Źródło: wyliczenia własne
Co więcej nie brakuje przypadków, gdy przedstawicielami rady miasta w składzie rady seniorów są sami rajcowie. I to ta sytuacja budzi największe wątpliwości. Z jednej bowiem strony takie osoby biorą udział w pracach rady seniorów, a więc organu, który konsultuje pomysły rady miasta i próbuje przekonać ten organ do przyjęcia określonych rozwiązań, z drugiej strony uczestniczą w podejmowaniu wiążących decyzji przez radę miasta, a więc organ stanowiący, który jest adresatem działań rady seniorów. – Członek rady seniorów, będącej podmiotem konsultacyjnym, doradczym i inicjatywnym wobec organów gminy, realizowałby więc te zadania niejako wobec siebie samego – mówi prof. Maroń. Jego zdaniem możliwa kolizja interesów przemawia przeciwko takiemu łączeniu funkcji.
Teoretycznie taka praktyka mogłaby być eliminowana przez organy nadzoru. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym nie brakuje bowiem wyroków podważających zapisy statutów uprawniające rady miast do delegowania swoich przedstawicieli do rad seniorów. Jeżeli, jak wskazują badania, nie zawsze się tak dzieje, można pomyśleć o kompleksowej regulacji systemowej. – Ustawa o samorządzie gminnym powinna zostać znowelizowana w zakresie zakazu łączenia mandatu radnego z członkostwem w gminnej radzie seniorów z uwagi na konflikt interesów, brak obiektywizmu oraz kontrowersje wynikające z łączenia tychże funkcji – podsumowuje Michał Kucharczyk z Uniwersytetu Opolskiego.
59 w tylu miastach na prawach powiatu powołano rady seniorów (spośród wszystkich 66 jednostek tego typu)

Niezrzeszeni bez szans

Analiza statutów wybranych gminnych rad seniorów wskazuje, że występuje również problem ograniczania wykazu osób, które według ustawodawcy powinny zasiadać w radzie seniorów. W niektórych JST mogą być to tylko osoby zgłoszone przez podmioty działające na rzecz seniorów, w szczególności organizacje pozarządowe oraz uniwersytety trzeciego wieku. W praktyce oznacza to, że uczestnictwa w pracach rady seniorów pozbawione zostają osoby starsze nienależące do jakiegokolwiek zrzeszenia. Tymczasem, jak mówi prof. Maroń, ograniczanie możliwości zasiadania w radzie seniorów do tych osób, którzy należą do organizacji zrzeszającej seniorów, jest niezgodne z art. 5c ust. 4 u.s.g.