statystyki

Gmina nie zawsze pokryje szkody wyrządzone przez jej jednostki

autor: Leszek Jaworski04.12.2019, 09:47; Aktualizacja: 04.12.2019, 09:48
Gdy spadnie śnieg lub marznąca mżawka, o nieszczęście nietrudno. Za szkody związane ze złamaną nogą na nieodśnieżonej drodze zapłaci gmina. I to nawet wtedy, gdy za nieusunięcie śniegu z ciągów komunikacyjnych czy nieposypanie piaskiem odpowiedzialna jest komunalna spółka.

Gdy spadnie śnieg lub marznąca mżawka, o nieszczęście nietrudno. Za szkody związane ze złamaną nogą na nieodśnieżonej drodze zapłaci gmina. I to nawet wtedy, gdy za nieusunięcie śniegu z ciągów komunikacyjnych czy nieposypanie piaskiem odpowiedzialna jest komunalna spółka.źródło: ShutterStock

Gdy spadnie śnieg lub marznąca mżawka, o nieszczęście nietrudno. Za szkody związane ze złamaną nogą na nieodśnieżonej drodze zapłaci gmina. I to nawet wtedy, gdy za nieusunięcie śniegu z ciągów komunikacyjnych czy nieposypanie piaskiem odpowiedzialna jest komunalna spółka.

Zlecenie tych zadań innemu podmiotowi nie zwalnia bowiem gminy od odpowiedzialności za ewentualne szkody. Pokrzywdzony mieszkaniec ma ułatwiony sposób dochodzenia odszkodowania. Otóż nie musi udowadniać, że obowiązki naruszył konkretny pracownik. Dlaczego? Kodeks cywilny przewiduje zaostrzoną odpowiedzialność urzędów państwowych i samorządowych.

Sytuacja na pierwszy rzut oka jest jasna. Pozory jednak mogą mylić. W czym tkwi problem? W tym, że jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych, a te nie odpowiadają za zobowiązania gmin czy np. powiatów. Tak wynika z ustaw ustrojowych dla trzech szczebli samorządu. Reguła ta potwierdza samodzielność podmiotową jednostki samorządowej i utworzonych przez nią osób prawnych. Dodatkowo jest ona wyrażona w art. 40 par. 3 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Zgodnie z tym aktem gmina również nie odpowiada za zobowiązania innych komunalnych podmiotów i tym bardziej nie odpowiada za zobowiązania powiatowych czy wojewódzkich osób prawnych. Ale uwaga, zasada ta nie jest absolutna.

Gdy gmina powierzy wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej prywatnym podmiotom (np. osobom fizycznym), mamy już do czynienia z wyjątkiem i taka jej odpowiedzialność jest już przewidziana. Inne wyjątki wynikają z odrębnych regulacji i czynności prawnych, na podstawie których jednostka lokalna przejmuje długi utworzonej przez siebie spółki. Tu pojawia się jednak kolejna wątpliwość. Zaostrzona odpowiedzialność (zwana deliktową) dotyczy tylko bezprawnych działań (zaniechań) o charakterze władczym.

Za takie trudno zaś uznać odśnieżanie chodnika. Co więcej, samo pojęcie wykonywania władzy publicznej budzi kontrowersje. Kodeks cywilny go nie definiuje, a rozstrzygnięcie kwestii, czym jest wykonywanie władzy publicznej, ma decydujące znaczenie. Kształtuje bowiem zasady odpowiedzialności m.in. gminy za wyrządzone szkody. Dylemat ten rozstrzygnął jeszcze w 2014 r. Sąd Najwyższy. Otóż zdaniem SN powierzenie zadania przez gminę innemu podmiotowi, niezależnie od sposobu, w jaki to zrobiono, nie zwalnia jej od odpowiedzialności na podstawie art. 417 par. 2 k.c. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność solidarną, czyli gminy i podmiotu, któremu zlecono zadanie (w tym komunalnej spółki).

Sąd Najwyższy pojęcie to wyjaśnił szeroko. Uznał, że chodzi o wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Oznacza to, że nie zawsze muszą to być zadania o charakterze władczym. Dodajmy, że w sprawie chodziło właśnie o szkodę doznaną w wyniku upadku na oblodzonej drodze, która nie została uprzątnięta przez komunalną spółkę. SN uznał, że gmina ponosi odpowiedzialność za nienależytą pieczę nad tą firmą.

Wspomniane orzeczenie SN ma przełomowe znaczenie. Dlaczego? Po pierwsze SN odszedł od poglądu głoszonego w literaturze i wcześniejszym orzecznictwie, zgodnie z którym zaostrzona odpowiedzialność dotyczy tylko działań władczych. Po drugie ukształtowała się już w tym duchu część orzecznictwa sądów powszechnych. Gmina musi mieć więc świadomość, że nie uwolni się od obowiązku pokrycia szkody, gdy zleci zadanie innemu podmiotowi.

Wspomniany problem nie wyczerpuje listy wątpliwości. A takie mogą również powstać np. na gruncie podziału zadań na własne i zlecone. W przypadku tych ostatnich zakres odpowiedzialności zależy od tego, w jaki sposób zostały one powierzone. Gdy ustawą – to odpowiada gmina, gdy na podstawie porozumienia – to dana JST wraz ze zlecającym.

samodzielność podmiotowa

Gmina jest podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego, ma swój własny (odrębny) majątek, którym odpowiada za swoje zobowiązania. Ponosi też osobistą odpowiedzialność za długi. Jest ona osobą prawną o szczególnym charakterze, gdyż wykonuje zadania publiczne na rzecz wspólnoty mieszkańców.

Gmina może tworzyć komunalne osoby prawne w celu wykonywania określonych zadań lub funkcji. Podmioty takie mają, w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST), status odrębnych osób prawnych wyposażonych w określony majątek, występują też samodzielnie w obrocie jako podmioty prawa cywilnego. Dlatego zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania gminnych osób prawnych. Oznacza to np., że za długi spółek (z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnych, które z chwilą rejestracji nabywają osobowość prawną) tworzonych na podstawie art. 9 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 492, dalej: u.g.k.) nie odpowiada JST. Spółki te nie ponoszą zaś odpowiedzialności za zobowiązania jednostek samorządowych (gmin, powiatów, województw).

Konsekwencją tej zasady jest też to, że JST nie jest uprawniona do dochodzenia świadczeń od dłużników gminnych osób prawnych. Te nie mogą zaś egzekwować od kontrahentów gminy realizacji zobowiązań. [ramka 1]

Ramka 1. Wyjątki od zasady

Gmina może odpowiadać za długi komunalnej osoby prawnej, w szczególności gdy:

1) przejęła jej dług (art. 519 k.c.). Może to nastąpić przez umowę między:

wierzycielem a gminą – za zgodą osoby prawnej (ta może wyrazić zgodę którejkolwiek ze stron);

osobą prawną a gminą – za zgodą wierzyciela (ten może ją złożyć którejkolwiek ze stron. Jest ona bezskuteczna, jeżeli wierzyciel nie wiedział, że osoba przejmująca dług jest niewypłacalna);

2) udzieliła jej zabezpieczenia rzeczowego, takiego jak np. hipoteka, zastaw itd. (wówczas gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania komunalnej osoby prawnej, ale tylko z przedmiotu zastawu lub hipoteki);

3) nabyła od niej przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część (w takim przypadku, zgodnie z art. 112 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2200) nabywca – pod pewnymi warunkami – odpowiada swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. 

Czyny niedozwolone

Gmina i komunalna osoba prawna ponoszą solidarną odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną innej osobie czynem niedozwolonym. Zgodnie z art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1963 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495; dalej: k.c.) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (par. 1).

Zastosowanie art. 417 k.c. może komplikować fakt, że brak jest ustawowej definicji „zadań z zakresu władzy publicznej”. Wiąże się to z dwoistością sfery działania samorządu. Z jednej strony JST wykonują działania władcze względem innych podmiotów prawa (jest to sfera imperium, która stanowi domenę prawa publicznego), z drugiej zaś strony podejmują także czynności należące do szeroko pojętego zarządu mieniem (działalność gospodarcza), występując na równej płaszczyźnie z innymi podmiotami (to sfera dominium, ta poddana jest przepisom prawa prywatnego). Na tej ostatniej płaszczyźnie JST odpowiada według ogólnej regulacji k.c. Niczym się ona nie różni się w tym obszarze od odpowiedzialności innych podmiotów.


Pozostało jeszcze 79% treści

2 dostępy do wydania cyfrowego DGP w cenie
9,80 zł Za pierwszy miesiąc.
Oferta autoodnawialna
PRENUMERATA 2020
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy INFOR Biznes. Kup licencję

Polecane

Reklama

Twój komentarz

Zanim dodasz komentarz - zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.

Widzisz naruszenie regulaminu? Zgłoś je!

Redakcja poleca

Galerie

Wyszukiwarka kancelarii

Szukaj

Polecane