Czy wyrok warszawskiego sądu apelacyjnego zmusi samorządy do płacenia wysokich odszkodowań za nietrafione decyzje o warunkach zabudowy? Jeśli pójdą za nim kolejne, to nie jest to wykluczone.
Sąd Apelacyjny w Warszawie precedensowym wyrokiem wydanym 17 lipca 2019 r. (sygn. I ACa 1662/17) przypisał jednostce samorządowej odpowiedzialność odszkodowawczą za wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo tego, że wadliwa decyzja była dalej przedmiotem kontroli organu drugiej instancji (który rozstrzygnięcie utrzymał w mocy). Wbrew dotychczasowej linii orzeczniczej sąd uznał, że organem, który powinien ponosić odpowiedzialność, jest ten, który dopuścił się wadliwego działania, a nie ten, który wadliwą decyzję utrzymał w mocy.
Dotychczas, gdy niezadowolona z decyzji strona się odwoływała, to w zasadzie przerzucała ciężar odpowiedzialności na drugą instancję. Tym samym samorząd, który podejmował decyzję w pierwszej instancji, unikał wypłaty odszkodowania. Odpowiadał finansowo tylko wtedy, gdy decyzja przyjęta w pierwszej instancji stawała się ostateczna.

Inwestor dochodzi swego

W omawianej sprawie inwestor nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, której przeznaczenie, zgodnie z ówczesną polityką planistyczną, umożliwiało wybudowanie hotelu. Uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, jednak już jego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie został uwzględniony. Negatywna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została podtrzymana przez organ drugiej instancji. Inwestor zdecydował się na wniesienie sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. I choć finalnie NSA uchylił obydwie decyzje, to dla inwestora nie miało to już wówczas większego znaczenia. W międzyczasie bowiem decyzja o warunkach zabudowy utraciła swoją moc na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w nim nieruchomość została przeznaczona na cele parkowe.
Inwestor zdecydował się na dochodzenie odszkodowania od organu samorządu, który jako organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na budowę. Jako podstawę odpowiedzialności wskazał art. 417 par. 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. A w opinii inwestora to jednostka samorządu jako ta, która dopuściła się wydania wadliwej decyzji, powinna ponosić odpowiedzialność. Sąd okręgowy wprawdzie nie poparł inwestora, lecz ten wygrał przed Sądem Apelacyjnym.

Samorząd się broni

Zgodnie z art. 4171 par. 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Podmiotem odpowiedzialnym za szkodę powstałą w wyniku wydania wadliwej decyzji jest ten, którego organ wydał niezgodną z prawem decyzję. W omawianej sprawie organ samorządu bronił się, wskazując, że wydana przez niego decyzja nie mogła być źródłem szkody, ponieważ nigdy nie stała się ostateczna (z uwagi na jej zaskarżenie do organu drugiej instancji). Stała się wykonalna dopiero w wyniku utrzymania jej w mocy przez wojewodę, w wyniku czego, realnie mogła stać się źródłem powstałej po stronie inwestora szkody. Stanowisko to było zgodne z dotychczasową linią orzeczniczą, sądy – w ślad za Sądem Najwyższym – uznawały bowiem, że organem odpowiedzialnym jest ten, który wadliwą decyzję utrzymał w mocy (w postępowaniu drugoinstancyjnym). I tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z 5 grudnia 2013 r. (V CSK 67/13) stwierdził, że: „odpowiedzialność odszkodowawcza przewidziana w art. 4171 par. 2 k.c. wiąże się z decyzjami ostatecznymi, czyli decyzjami, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 par. 1 k.p.a.). Jeżeli decyzja wójta stała się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, to gmina nie może ponosić odpowiedzialności za skutki decyzji wydanej przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa”. Tak więc w tym orzeczeniu Sąd Najwyższy wiąże powstanie odpowiedzialności na mocy art. 4171 par. 2 k.c. z decyzjami ostatecznymi, czyli takimi, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 par. 1 k.p.a.).
Dodatkowo kwestię źródła powstania szkody w doktrynie łączy się z charakterem decyzji, która to może być deklaratoryjna lub konstytutywna. W przypadku decyzji o charakterze konsytutywnym (a więc będących pierwotnym źródłem powstania danego uprawnienia strony) nie można mówić o tym, aby skutek (w tym przypadku szkodę) generowała decyzja, która nie jest ostateczna.
Idąc dalej, należy zauważyć wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 2014 r. (I CSK 735/13). W jego uzasadnieniu wskazano, że „art. 4171 par. 2 k.c. przewiduje odpowiedzialność za szkodę spowodowaną ostateczną decyzją administracyjną. Tylko bowiem taka decyzja może być uznana za akt konkretyzujący prawa i obowiązki adresata w sposób trwały. Konstrukcja odwołania w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej jest taka, że jego wniesienie powoduje konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i usunięcia wszelkich naruszeń prawa procesowego i materialnego, jakie można dostrzec w działaniach organu pierwszej instancji. Można zatem powiedzieć, że za legalność decyzji odpowiada organ drugiej instancji, a skoro organem drugiej instancji (…)”.
W przytoczonym powyżej wyroku SN ponownie źródła szkody upatruje w decyzji organu drugiej instancji, z uwagi na to, że to w wyniku wydania przez ten organ rozstrzygnięcia, pierwotna decyzja nabiera cechy ostateczności.
Opisana powyżej linia orzecznicza Sądu Najwyższego była nierzadko kwestionowana z uwagi na konstrukcję odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowaną na mocy art. 417 par. 1 k.c. A warto zwrócić uwagę, że przepis ten łączy decyzję z organem, który wadliwą decyzje wydał.

Kto wywołał szkodę, ten odpowie?

Najnowsze orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie odrywa się od nurtu orzeczniczego Sądu Najwyższego i przypisuje odpowiedzialność jednostce, której decyzja szkodę wywołała, a więc organowi pierwszej instancji. Zgodnie z pierwotną linią orzeczniczą samorząd (jako organ pierwszej instancji) zasadniczo nie odpowiadał, o ile tylko decyzja wydana przez ten organ nie stała się ostateczna. Innymi słowy, wniesienie odwołania, powodujące konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, zwalniało samorząd z odpowiedzialności.
W takiej sytuacji adresat odmownej decyzji w zasadzie tracił przy każdej zmianie stanu faktycznego czy prawnego (np. a uchwalenia, zmiany lub uchylenia planu czy powstania na sąsiedniej nieruchomości obiektu ograniczającego możliwość zabudowy), jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Bo zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą był pozbawiony możliwości dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu pierwszej instancji ze względu na to, iż jej decyzja była nieprawomocna.
Sytuacja może ulec zasadniczej zmianie, jeżeli koncepcja zaprezentowana przez Sąd Apelacyjny w Warszawie przyjmie się w orzecznictwie. Środek ciężkości w tym orzeczeniu przeniesiony został bowiem na decyzję organu pierwszej instancji, która, w przypadku jej wydania z naruszeniem prawa, może stać się źródłem szkody nawet w przypadku, kiedy nie stała się ostateczna.
Nawet hipotetyczne zyski
Tak w przypadku odpowiedzialności podmiotów publicznych, jak i w klasycznym rozumieniu, szkoda jest różnicą pomiędzy faktycznym stanem majątku poszkodowanego a stanem, jaki istniałby, gdyby brak było czynnika, który szkodę wywołał (w omawianym przypadku wadliwej decyzji).
Pojęcie szkody obejmuje zatem zarówno stratę rzeczywistą, jak i utracone korzyści. Strata to zmniejszenie wartości majątku, które nastąpiło do chwili zakończenia oddziaływania czynnika szkodzącego, innymi słowy to co było w majątku, a teraz nie ma. Utracone korzyści to zyski, jakie dany podmiot mógłby osiągnąć, gdyby nie wystąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.
W stanie faktycznym sprawy, która była rozpoznawana przez sąd apelacyjny, szkodą były właśnie utracone korzyści, a więc hipotetyczne zyski, które inwestor mógłby osiągnąć, gdyby inwestycja hotelowa została przez niego zrealizowana.