Subskrybuj nas na Youtube
Organy II instancji pouczają strony, że do spraw administracyjnych wszczętych przed 1 czerwca należy stosować stare procedury. Sądy jednak się z tym nie zgadzają.
Obowiązująca od 1 czerwca 2017 r. nowelizacja z 7 kwietnia 2017 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej ustawa wprowadzająca),zmieniła także kilka innych aktów prawnych, w tym ustawę z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). W znowelizowanym p.p.s.a. pojawiła się nowa instytucja „sprzeciw od decyzji” (rozdz. 3a, Dział III p.p.s.a.). Rozumiana jest ona jako środek weryfikujący zasadność wydania przez organ II instancji decyzji o uchyleniu w całości decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji w założeniach ustawodawcy ma (obok nowych uregulowań przewidzianych art. 136 par. 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego) przyczynić się do ograniczenia liczby zapadających w sprawach administracyjnych rozstrzygnięć kasatoryjnych – z założenia miały być wyjątkowe, a w praktyce organów drugiej instancji są podstawowym rozstrzygnięciem zapadającym w wielu sprawach. Przyjęte rozwiązania (art. 64a–64e p.p.s.a.) wprowadzają szybszy, mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych.
Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, którym strona może zainicjować swoiste postępowanie o charakterze wpadkowym (mającym charakter uboczny w stosunku do sprawy głównej), ograniczone przedmiotowo do kwestii natury formalnej. Nowa instytucja ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została wydana prawidłowo i czy jest oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 par. 2 k.p.a. A zatem jest to kontrola formalna, a nie merytoryczna zapadłego rozstrzygnięcia.
Problem z pouczeniem
Po 1 czerwca br. organy orzekające w postępowaniu administracyjnym w II instancji musiały zastanowić się, jakie pouczenie zawrzeć w decyzji wydawanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., a więc decyzji kasatoryjnej. To znaczy czy w przypadku, kiedy organ odwoławczy rozpatruje odwołanie po 1 czerwca br., ale od decyzji wszczętej w organie I instancji przed 1 czerwca br.). i zamierza wydać rozstrzygnięcie „uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia”, ma pouczyć o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dalej: WSA) w terminie 30 dni od dnia odbioru decyzji, czy też o prawie do wniesienia sprzeciwu do WSA w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji? Różnica jest zasadnicza.
Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, jest rozpatrywany w skróconej procedurze sądowoadministracyjnej, co do zasady na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia jego wpływu. Ponadto w przypadku błędnego pouczenia strona postępowania składa skargę do WSA najczęściej już po upływie 14-dniowego terminu na złożenie sprzeciwu (pod koniec 30-dniowego terminu na złożenie skargi). To zaś skutkować musi odrzuceniem skargi, gdyż po 1 czerwca 2017 r. jest ona niedopuszczalna na decyzję wydaną w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. Jednocześnie nie można uznać złożonej skargi jako sprzeciwu, gdyż upłynął termin do jego złożenia.
Skarga z art. 16
Problem pojawił się na tle rozbieżności interpretacyjnych i wzajemnych korelacji między art. 16 i 17 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 16 przywołanej regulacji „Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1”. Większość organów II instancji, interpretując ten zapis, doszła do przekonania, iż skoro organ I instancji wszczął postępowanie przed 1 czerwca br., to po tej dacie – na podstawie cytowanego art. 16 ustawy wprowadzającej – mają zastosowanie przepisy k.p.a. w wersji sprzed nowelizacji i po wpłynięciu do organu II instancji odwołania od decyzji organ ten także winien stosować stare k.p.a., gdyż decyzja nie ma waloru ostateczności. Powyższa interpretacja, w przypadku decyzji kasatoryjnej, skutkuje pouczaniem o możliwości złożenia skargi do WSA, a nie „sprzeciwu”.
Sądy inaczej
Stanowiska takiego nie podzielił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w postanowieniu z 1 września 2017 r. (sygn. akt II SA/OL 658/17) zauważył, iż w myśl art. 17 ustawy wprowadzającej ustawodawca zapisał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W praktyce zatem, zdaniem sądu, od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. przysługuje już nie skarga, lecz sprzeciw od decyzji, który stosownie do art. 64a i następnych p.p.s.a. winien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Pamiętać należy także, iż zgodnie z art. 64 par. 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu, a przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do spóźnionego sprzeciwu, bowiem w p.p.s.a. nie przewidziano innego skutku prawnego dla orzeczenia o sprzeciwie od decyzji wniesionym z uchybieniem czternastodniowego terminu. Skutkuje to koniecznością odrzucenia sprzeciwu złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Stronie w takiej sytuacji przysługuje jedynie prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu.
14 dni bez względu na pouczenie
Reasumując, jeśli strona chce skutecznie zakwestionować zasadność wydania decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ II instancji, to powinna bez względu na pouczenie zawarte w decyzji tego organu złożyć odpowiedni środek zaskarżania do WSA w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji organu II instancji. Pozwoli to sądowi na ewentualne uznanie, iż pomimo nazwy środka zaskarżania „skarga” jest to faktycznie „sprzeciw od decyzji”, a błąd strony wynika z nieprawidłowego pouczenia przez organ drugiej instancji.
Powstałej sytuacji można było uniknąć poprzez inną redakcję art. 17 ustawy nowelizującej k.p.a. Przepis ten winien uwzględniać treść art. 16 tejże ustawy, określającego zasady stosowania nowego i starego k.p.a. w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed 1 czerwca br. Sądy rozstrzygające obecnie przedmiotowe sprawy winny jednakże wziąć pod uwagę treść art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Właściwa wykładnia art. 112 k.p.a. może więc okazać się jedynym wyjściem z zaistniałej sytuacji. Kategoryczne stwierdzenie, iż błędne pouczenie skutkuje odrzuceniem skargi (z uwagi na niemożność jej złożenia po 1 czerwca br.) oraz sprzeciwu (z uwagi na upływ 14-dniowego terminu na jego wniesienie), naraża bowiem potencjalnie organ na odpowiedzialność odszkodowawczą.