TEZA: Z art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wynika, że rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i może odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy.
Linia orzecznicza / Dziennik Gazeta Prawna
Sygn. akt II OSK 1208/16, WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO z 17 czerwca 2016 r.
STAN FAKTYCZNY
Burmistrz Sulechowa zwrócił się do rady powiatu zielonogórskiego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zatrudnionym na stanowisku dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w Sulechowie. W uzasadnieniu podał, że powziął informację, iż główna księgowa ośrodka sportu i rekreacji w latach 2011–2015 przywłaszczyła środki publiczne o znacznej wartości, co było powodem wszczęcia postępowania karnego. Zdaniem burmistrza radny, będąc dyrektorem ośrodka, ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki, obowiązki w zakresie rachunkowości. Zatem jest odpowiedzialny za brak nadzoru nad operacjami byłej głównej księgowej. W tej sytuacji zdaniem wnioskodawcy zachodzą przesłanki do rozwiązania z radnym umowy o pracę. We wniosku wskazano również, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.
Rada powiatu zielonogórskiego uchwałą nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. W uzasadnieniu wskazano, że do rady wpłynął apel 20 pracowników ośrodka sportu i rekreacji, w którym pracownicy wyrazili pełne poparcie dla dyrektora, podkreślając jego zasługi dla rozwoju jednostki, jak i przekonanie o braku podstaw dla stawianych zarzutów. Radny również złożył wyjaśnienia w sprawie, przedstawiając mechanizm przepływu środków i procedur bankowych, które pozwoliły na niezasadne wyprowadzenie środków finansowych przez główną księgową. Rada podzieliła stanowisko radnego. Uznała, że przy stosowanym mechanizmie działania systemu bankowego wykrycie nieprawidłowości jest praktycznie niemożliwe. Rada wzięła również pod uwagę okoliczność, że nieprawidłowości nie wykazały też kontrole przeprowadzone dwukrotnie w jednostce przez audytora wewnętrznego Urzędu Miejskiego w Sulechowie. Radni podkreślili, że nieprawidłowości były wynikiem przestępczego działania głównej księgowej, które było ukierunkowane na to, aby nie zostały ujawnione. Burmistrz zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarga została przez ten sąd oddalona. Włodarz wniósł więc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten uznał ją za zasadną, dlatego uchylił wyrok sądu I instancji i stwierdził nieważność uchwały rady powiatu zielonogórskiego.
UZASADNIENIE
Jeżeli były przygotowane projekty uchwały w dwóch wariantach, tj. „niewyrażenia zgody” i „wyrażenia zgody”, a następnie pod głosowanie został poddany projekt w wariancie „niewyrażenia zgody”, zaś radni (jak wynika z protokołu sesji) mieli przyjąć uchwałę w sprawie wyrażenia zgody, to powstaje wątpliwość, który wariant uchwały został przyjęty. Możliwe że w protokole sesji dokonano omyłkowego zapisu, jednak omyłka ta nie została skorygowana. Tymczasem zdaniem NSA nie powinno być żadnych wątpliwości, jaką treść zawierał projekt uchwały poddany pod głosowanie i jaki projekt uchwały został przegłosowany. Te kontrowersje były przyczyną uchylenia wyroku sądu I instancji i stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu.
Jednocześnie NSA wskazał, że nie można wymagać od dyrektora ośrodka, by kontrolował każdą czynność księgowej i dublował jej pracę. Ma on niewątpliwie obowiązek nadzorowania pracy, jednak nadzór ten nie może polegać na sprawdzaniu prawidłowości każdej z wykonanych przez pracowników czynności. Ośrodek zatrudnia osoby posiadające określone kwalifikacje niezbędne do wykonywania powierzonych im obowiązków i dyrektor ośrodka ma prawo działać w zaufaniu do ich fachowości i uczciwości. Nie można wymagać od niego, by wykonywał swoje obowiązki z założeniem domniemania nieuczciwości swoich pracowników. Stwierdzenie naruszenia wymogu zachowania należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków nadzoru nad pracownikami nie może polegać na przyjęciu, że wykrycie nieprawidłowości w działaniu pracownika ośrodka automatycznie dowodzi braku należytego nadzoru nad pracownikami przez dyrektora. Przy ocenie kwestii zachowania należytej staranności przy wykonywaniu przez radnego obowiązków dyrektora należy ustalić, jaki był tego zakres, tj. określić, czy wykaz tych obowiązków został mu przedstawiony oraz czy obowiązki te były wykonywane, a także czy ich prawidłowe wykonywanie pozwoliłoby na wykrycie bezprawnej działalności księgowej. Tylko wykazanie, że dyrektor nie zaniedbał wykonywania związanych z jego stanowiskiem zadań uzasadniałoby niewyrażenie przez radę powiatu zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że jednym z argumentów przemawiających za odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym była okoliczność, iż kontrole przeprowadzane w ośrodku przez pracowników gminy nie doprowadziły do wykrycia bezprawnej działalności księgowej. Burmistrz powinien więc przedstawić radzie, czego dotyczyły te kontrole i na czym one polegały. Powinna jej też zostać przedstawiona informacja, jakie czynności wykonał nowy księgowy, które pozwoliły na wykrycie popełnionych nadużyć. Umożliwiłoby to ocenę, czy wykrycie to mogło być dokonane z łatwością, czy też wymagało podjęcia skomplikowanych działań. Radzie należy też przedstawić informację, jak wysokimi środkami finansowymi dysponował ośrodek, co pozwoli ocenić, w jakim stosunku pozostają bezprawnie zagarnięte przez księgową środki do wielkości środków, którymi dysponował.