Oficjalnie ministerstwa redukują etaty. Nieoficjalne zatrudniają drugą armię urzędników

Pięć ministerstw sprawdzonych przez DGP zatrudnia 2,6 tys. urzędników. Tę liczbę trzeba jednak uzupełnić o kolejne 1,2 tys. osób, które pracują w 11 podległych im instytucjach. To wierzchołek góry lodowej. Na ministerstwo przypada od kilkunastu do kilkudziesięciu tego rodzaju instytucji. Np. w resorcie obrony można się ich doliczyć aż 90.

DGP przepytał nadzorowane przez ministrów instytucje o sposób zatrudniania i płace. W części z nich zarobki przewyższają pensje urzędników ministerialnych. W Ministerstwie Gospodarki średnia pensja liczona z trzynastką wynosi 6,1 tys. zł. W podległym mu Polskim Centrum Akredytacji (PCA) wynagrodzenia są średnio o 2 tys. zł wyższe.

– Koszty działalności, w tym zarobki pracowników, są pokrywane z przychodów, które PCA uzyskuje z prowadzonej przez siebie działalności – tłumaczy Adela Malta, kierownik wydziału spraw osobowych, prawnych i szkoleń PCA.

Podobna sytuacja jest w Ministerstwie Edukacji Narodowej. W podległym mu Ośrodku Rozwoju Edukacji (ORE) otrzymaliśmy zapewnienie, że zasady zatrudniania regulują wewnętrzne procedury. Pracuje tam 214 osób. To zaledwie 83 urzędników mniej niż w całym MEN. W ośrodku płace wynoszą średnio ok. 5 tys. zł. W podległym resortowi Instytucie Badań Edukacyjnych (IBE) są wyższe. Do podziału na 261 pracowników przypada aż 20 mln zł budżetu. W efekcie średnio na jedną osobę przypada 6,4 tys. zł miesięcznie.

Tworzenie przybudówek ministerialnych to dobry sposób na wykazanie się redukcją etatów. W Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego poza urząd wydzielono część departamentów. Utworzono m.in. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR). Zatrudnia ono 261 osób. Oficjalnie więc liczba zatrudnionych w MNiSW spadła prawie do poziomu z 2007 r. (385 etatów).

– Pracownicy zatrudniani są z należytą dbałością o obiektywizm i przy zastosowaniu kodeksu etyki centrum – wyjaśnia Marcin Łuszczyński z NCBiR.

Podległe i nadzorowane jednostki to również miejsca, gdzie ministerialni urzędnicy mogą dodatkowo zarobić. Oficjalnie nie pracują tam na etacie. Nie ma jednak przeszkód, aby dorabiali na podstawie umowy o dzieło czy zlecenia.

– Centrum, które podlega Ministerstwu Pracy, nie zatrudnia na umowy o pracę resortowych urzędników – przekonuje Dariusz Kapusta, dyrektor Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich.

Nie chciał jednak komentować, ile osób z resortu pracuje na zlecenie.

– Tego rodzaju instytucje są tworzone do zatrudniania znajomych osób rządzących. W ten sposób cicho i bez rozgłosu można znaleźć pracę z dnia na dzień – mówi prof. Jacek Jagielski z Uniwersytetu Warszawskiego.

Jego zdaniem większość tych instytucji powinna być objęta ustawą o służbie cywilnej, a co za tym idzie przejrzystymi zasadami zatrudniania i wynagradzania, które można kwestionować nawet przed sądem.

Specjalne urzędy na specjalnych prawach

W ministerstwach i urzędach wojewódzkich o wolnych etatach i zarobkach można się dowiedzieć bezpośrednio z ogłoszenia, które jest zamieszczane aż w trzech miejscach, w tym na stronach kancelarii premiera. Niestety w podległych im instytucjach nie ma już tak przejrzystych zasad zatrudniania. Jednostki nadzorowane przez ministerstwa rządzą się swoimi prawami. Mają wewnętrzne procedury i na ich podstawie zatrudniają. W efekcie podległe urzędom instytucje mogą bez ograniczeń i transparentności zwiększać zatrudnienie oraz podwyższać pensje. W urzędach centralnych jest to utrudnione, bo podlegają one większej kontroli, m.in. ze strony premiera.

Objąć korpusem służby

Eksperci uważają, że do podległych ministrom jednostek powinna też mieć zastosowanie ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 227, poz. 1505 z późn. zm.). W praktyce jest całkiem inaczej. Pracownicy tam są zatrudniani zarówno na podstawie kodeksu pracy, jak i na podstawie ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 z późn. zm.).

– Trudno wytłumaczyć, dlaczego jednostka podległa nie należy do administracji rządowej – mówi Ewa Polkowska, szefowa Kancelarii Senatu.

Jej zdaniem nie ma racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego nie stosują ustawy o służbie cywilnej. Ale są inne powody.

– Bez procedur łatwiej jest zatrudnić nowego pracownika z dnia na dzień i zaproponować mu wyższe wynagrodzenie niż innym urzędnikom ministerialnym – tłumaczy szefowa Kancelarii Senatu.

Również Rządowe Centrum Legislacji nie jest włączone do służby cywilnej. Jednak Jacek Krawczyk, wiceprezes centrum, zauważa, że dzięki temu, że RCL jest poza służbą cywilną, łatwiej mu pozyskać specjalistów bez sformalizowanego konkursu. Podkreśla też, że pracownicy urzędów państwowych zarabiają nieco więcej niż pozostali, a to często pomaga w ich pozyskaniu.

Niekonsekwencji jest więcej. Na przykład kuratoria, które podlegają resortowi edukacji narodowej, już muszą stosować się do ustawy o służbie cywilnej, mimo że inne jednostki takiego obowiązku nie mają.

Chaos administracyjny

Zdaniem ekspertów nie ma woli politycznej, aby uporządkować sposób zatrudniania i wynagradzania urzędników według jednolitych zasad.

– Zasady pracy pracowników administracji publicznej nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Tworząc w latach 90. korpus służby cywilnej, zakładano, że będzie on stopniowo się rozszerzał na całą administrację publiczną. Tymczasem dostrzegamy odwrotny trend – zauważa Grażyna Kopińska z Fundacji im. Stefana Batorego.

Podkreśla, że po wyborach zawsze znajduje się grono osób, które trzeba dodatkowo nagrodzić. Dlatego oferuje się im pracę w instytucjach, gdzie z łatwością, bez żadnych formalności tworzy się dla nich etaty.

Nieobjęci urzędnicy

Rownież Trybunał Konstytucyjny nie pomaga w doprecyzowaniu stosowania przepisów o służbie cywilnej. 15 czerwca 2011 roku TK orzekł (sygn. akt K 2/09), że pozostawienie pracowników Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) poza służbą cywilną jest zgodne z konstytucją. Wtedy rzecznik praw obywatelskich wykazywał, że KNF ma cechy centralnego organu administracji rządowej. TK argumentował, że członkowie tej instytucji wywodzą się z różnych segmentów władzy wykonawczej, a to oznacza, że jednostka ta nie może być zaliczona do urzędów administracji rządowej.

– Mimo że premier pełni nadzór na tą instytucją, to nie wystarczy, aby uznać ją za administrację rządową – dodaje prof. Jacek Jagielski z Uniwersytetu Warszawskiego, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej.

Tłumaczy, że do korpusu służby cywilnej powinni być włączani wszyscy urzędnicy, ale nie można do nich dołączyć np. pracowników ośrodków wypoczynkowych podległych jednemu z ministerstw.

– Konieczna jest szczególna analiza wszystkich instytucji podległych i nadzorowanych, ale już wiadomo, że większość z nich powinna znaleźć się w korpusie, a nie poza nim – dodaje.

W artykule autorstwa Artura Radwana pt. „Szara strefa rządowej biurokracji” opublikowanym w „Dzienniku Gazecie Prawnej” w dniu 20 września 2012 r. znalazły się nieprawdziwe informacje dotyczące Instytutu Badań Edukacyjnych:

1) Nie jest prawdą, że Instytut Badań Edukacyjnych podlega Ministerstwu Edukacji Narodowej. Instytut jest instytutem badawczym, istniejącym od 1949 r., posiada odrębną od MEN osobowość prawną i nie jest jednostką budżetową. W swych przedsięwzięciach naukowych Instytut jako jednostka badawcza jest w pełni samodzielny i niezależny.

2) Nie jest zgodna z prawdą informacja, że średnia płaca pracowników Instytutu w sierpniu wraz z dodatkami wynosi 6,4 tys. złotych. Średnie wynagrodzenie wynosiło 5,6 tys. złotych. Za Instytut Badań Edukacyjnych

Danuta Jabłońska, Zastępca Dyrektora ds. Finansowych i Zarządzania