8 pomysłów na rewolucję w kasach samorządów. Każdy sam wybierze, której gminie przekazać 10 proc. podatku

Różne udziały w PIT i CIT dla różnych samorządów, dobrowolne odpisy podatników PIT na rzecz gmin, ograniczenie wpłat janosikowego – to pomysły resortu finansów na reformę lokalnych budżetów.

Lokalne budżety po nowemu

Resort finansów opisuje planowaną rewolucję finansową w samorządach w ośmiu punktach:

1. Wprowadzenie dodatkowych, indywidualnych udziałów w PIT/CIT pokrywających potrzeby wydatkowe samorządów

To byłaby jedna z najważniejszych zmian. Dziś lokalne władze posiadają procentowe udziały we wpływach z tych podatków. Konkretnie gminy otrzymają w przyszłym roku 38,4 proc. z PIT i 6,71 proc. z CIT. Powiaty - 10,25 proc. z PIT i 1,4 proc. z CIT. Z kolei województwa - 1,6 proc. z PIT oraz 14,75 proc. z CIT. Jak czytamy, w nowym systemie JST otrzymałyby jeszcze „indywidualne udziały we wpływach z podatków dochodowych w wysokości pokrywającej ich potrzeby wydatkowe”. Byłyby to zatem dochody ekstra, różne dla różnych samorządów.

Do tego doszłyby udziały w ryczałtowym PIT, w którym dziś samorządy nie mają żadnych udziałów, a rola tego podatku po ostatnich zmianach rośnie. „U podstaw propozycji leży założenie, że źródłem finansowania JST w pierwszej kolejności powinna być lokalna baza podatkowa, a więc zwiększone dochody własne w postaci dodatkowych udziałów we wpływach podatkowych. Subwencje otrzymywałyby tylko te samorządy, których własny potencjał ekonomiczny jest niewystarczający do sfinansowania zadań publicznych” - tłumaczy ten kierunek myślenia MF.

Jaki może być udział samorządów w ryczałcie? Jak odpisał nam resort finansów, analizy w tej kwestii mogą być przeprowadzane w 2023 r. -wtedy będzie wiadomo, ilu podatników wybrało tę formę rozliczenia według zasad wprowadzonych od 2022 r.

2. Wprowadzenie dobrowolnych odpisów podatników PIT na rzecz gmin

Ma to być odpowiedź na problem suburbanizacji, czyli sytuacji, w której mieszkańcy miast wyprowadzają się do gmin podmiejskich, tam płacą podatki, ale nadal korzystają z infrastruktury miasta, do którego dojeżdżają do pracy. MF proponuje więc rozważyć możliwość dobrowolnego odpisu - do 10 proc. - od podatku należnego gminie, w której podatnik mieszka, na rzecz innej wskazanej.

3. Kategoryzacja jednostek samorządu terytorialnego

Ta zmiana miałaby skutkować „bardziej precyzyjnym finansowaniem JST”. Może to więc sugerować chęć wzmocnienia trendu, w ramach którego obecna ekipa rządząca woli kierować większe środki do mniejszych gmin niż do dużych miast. Samorządy miałyby być podzielone na cztery grupy: województwa, powiaty, miasta na prawach powiatu oraz cztery grupy gmin - podzielone według poziomu dochodów z tytułu udziału w podatkach dochodowych per capita. Ten dodatkowy podział w przypadku gmin resort finansów uzasadnia tym, że gmina gminie nierówna, choćby w zakresie możliwości rozwoju czy struktury ponoszonych wydatków. Dzięki tej zmianie, pomoc dla samorządów miałaby być bardziej celowana i uwzględniała wydatki.

4. Modyfikacja stabilizującej reguły dochodowej

W tej propozycji chodzi de facto o dalsze łagodzenie samorządom skutków Polskiego Ładu - w szczególności dla gmin „mniejszych i mniej zamożnych, które relatywnie najwięcej straciłyby od 2024 r. w związku ze zmianą rozkładu dochodów z PIT”. Jako że podwyższenie kwoty wolnej do 30 tys. zł i obniżka stawki PIT z 17 do 12 proc. oznacza potężne ubytki w lokalnych kasach, rząd wprowadził system rekompensowania im wpływów podatkowych do odgórnie ustalonej kwoty referencyjnej. Ale zdaniem samorządów jest ona zaniżona nawet o kilkanaście miliardów złotych. W nowej propozycji MF deklaruje chęć aktualizowania i podwyższenia tej kwoty. Podział rekompensaty miałby się odbywać według kryteriów podatkowych, a nie według liczby ludności jak obecnie.

5. Nowy system wyrównawczy

MF deklaruje, że miałby on uwzględniać nie tylko dysproporcje dochodowe pomiędzy samorządami, lecz także fakt, że różne gminy mają różne potrzeby wydatkowe. Dziś transfery są przekazywane samorządom w przeliczeniu na mieszkańca; po zmianach brana będzie pod uwagę kategoria gminy i inaczej wyliczane będą transfery dla samorządów z różnych kategorii. Metodologia określania potrzeb wydatkowych danej JST jest wypracowywana przez MF we współpracy z Bankiem Światowym. W tym celu szykowany jest specjalny algorytm - Indeks Potrzeb Wydatkowych. Mechanizm ma być oparty na metodach statystycznych, a sporo do powiedzenia przy rozdziale pieniędzy w danym roku miałyby mieć same władze lokalne. Mogłyby określić swoje priorytety, jeśli chodzi o realizację zadań publicznych w danym roku; tym samym może zostać zwiększona pula środków, które mają być przeznaczone na dany obszar - wynika z materiału MF.

6. Ograniczenie wpłat na janosikowe

System, kontestowany przez część samorządów (zwłaszcza płatników daniny) dalej ma istnieć, ale w zamierzeniu ma być uproszczony i pozbawiony obecnych patologii (np. kredyt na spłatę raty janosikowego). Zamożne JST nie będą już dokonywały wpłat, bo to komplikowało system (często dana jednostka była płatnikiem, a potem beneficjentem przy rozdzielaniu ogólnej puli). Choć resort tego nie precyzuje, wygląda na to, że budżet po prostu będzie dokonywał płatnikom janosikowego stosownych potrąceń przy okazji innych transferów do samorządów. Wyeliminowana ma być też sytuacja, w której dany samorząd po dokonaniu wpłat na janosikowe ma mniejszy dochód na mieszkańca niż JST będąca beneficjentem tych wpłat. „Nowy system wyrównawczy będzie zmniejszać (spłaszczać) różnice między samorządami, ale nie zmieniać ich kolejności w poziomie dochodów” - zapewnia MF.

7. Wzmocnienie systemu zachęt finansowych do dobrowolnego łączenia się JST

Chodzi np. o jednorazowy bonus finansowy i wsparcie inwestycyjne dla samorządów, które postanowią się połączyć (np. miasto i jego gmina obwarzankowa). „Ponadto, należałoby rozważyć również ustanowienie ustawowej zasady, która wykluczyłaby możliwość dokonywania zmian granic/podziałów JST, w wyniku których dochodziłoby do ekonomicznego osłabiania istniejących samorządów, co wprost przekładać się będzie na zwiększanie wydatków budżetu państwa z tytułu subwencji”.

8. Założenie w zakresie skutków finansowych proponowanych kierunków zmian

To punkt, o którym sam MF mówi najmniej. „Zakłada się, że w nowym systemie każda JST będzie dysponować istotnie zwiększonymi środkami w stosunku do systemu dotychczasowego. System finansowy JST zostanie zasadniczo wzmocniony” - ogólnikowo stwierdza resort.

Część propozycji MF jest bardziej przemyślana i konkretna, a część to tylko pomysły do rozważenia. Od kilku lat z powodu zmian w PIT na korzyść podatników do samorządów wpływa relatywnie mniej pieniędzy. Ubytki te rząd stara się centralnie uzupełniać dotacjami i subwencjami. W efekcie Ministerstwo Finansów już od dłuższego czasu - i na raty - wprowadza zmiany w systemie finansowania samorządów. Pierwszym etapem były reformy związane z Polskim Ładem. Od tego roku samorządy otrzymują np. 12 równych, miesięcznych rat PIT i CIT, a nie tak, jak było wcześniej, gdy raty te były w różnej wysokości w zależności od miesiąca. Na przykład w styczniu zazwyczaj były wyższe (bo dotyczą dochodów za grudzień poprzedniego roku), następnie spadały w lutym i marcu (bo zaczynały się zwroty nadpłat w związku z rozliczeniem podatkowym za poprzedni rok), a potem systematycznie rosły w drugiej połowie roku.

Inna wprowadzona zmiana to wyrównywanie dochodów podatkowych samorządów do kwoty referencyjnej, co ma zapewnić stabilność ich dochodów. Rząd dwukrotnie przekazał też samorządom jednorazowe zastrzyki gotówki - najpierw 8 mld zł pod koniec 2021 r., a obecnie transferowane jest 13,7 mld zł. Wiele samorządów narzeka jednak na skutki tych reform, zwłaszcza że ich dochody podatkowe spadły (skutek obniżenia stawki PIT z 17 do 12 proc.), rekompensaty rządowe są ich zdaniem niewystarczające, a PiS dąży do tego, by coraz więcej środków dla samorządów rozdzielać centralnie.

Kiedy proponowane zmiany miałyby wejść w życie? Resort finansów pytany o to odpisał, że „zbudowanie nowego systemu dochodów jest skomplikowanym zadaniem, na które wpływa wiele czynników, m.in. bardzo duża różnorodność jednostek samorządu terytorialnego, zarówno pod względem terytorialnym, jak i rozwoju gospodarczego i społecznego, a także sytuacja ekonomiczna w kraju i za granicą”. ©℗

PiS nerwowo próbuje poprawić sytuację samorządów

Poprzez chaotyczne zmiany podatkowe rząd PiS zachwiał fundamentami finansowymi samorządów, a teraz mamy do czynienia z nerwowym szukaniem środków naprawczych. Możliwe, że osoby w randze ministrów jeszcze nie zostały poinformowane o tym, iż wszystkie miasta w 2023 r. czeka deficyt operacyjny. Być może rządzący jeszcze nie wiedzą, że nawet przy uruchomieniu funduszy unijnych samorządy nie będą miały na wkład własny. To z kolei będzie powodowało zapaść inwestycyjną i problemy przedsiębiorców. Wszystkie te negatywne konsekwencje były łatwe do przewidzenia. Każdy samorząd ma ok. 16 proc. mniejsze wpływy z PIT w przyszłym roku w stosunku do mijającego, a jednocześnie sztywne wydatki bieżące są wielokrotnie wyższe, np. energia o 200 proc. i więcej czy obsługa zadłużenia trzykrotnie większa w wyniku podnoszenia stóp procentowych przez RPP. Jako Związek Miast Polskich widzimy potrzebę pilnej oraz pogłębionej dyskusji w gronie ekspertów na temat przywrócenia stabilności i porządku w finansowaniu samorządów. Każdy dzień opóźnienia w wypracowaniu nowych rozwiązań będzie obciążał wyłącznie rząd, bo to rządzący zgotowali nam ten los. To nie Putin zmieniał podatki w Polsce, to nie Putin odebrał stabilne i dotychczas wzrastające z roku na rok dochody samorządom. ©℗

Modyfikacja systemu wyrównawczego to dobry pomysł. Reszta? To się dopiero okaże

Wiele zależy od szczegółów, które nie są na razie znane, ale sądzę, że proponowane zmiany w systemie wyrównawczym zmierzają w dobrym kierunku. Mają doprowadzić do uwzględnienia różnic w potrzebach wydatkowych, a zarazem pod niektórymi względami uprościć obecny system. Podobne modyfikacje proponowałem w swoim opracowaniu dla Ministerstwa Finansów już na przełomie 2014 i 2015 r. Szkoda, że nic się w tym zakresie nie wydarzyło, ale cieszyłbym się, gdyby ten kierunek myślenia nabrał nareszcie realnych kształtów. Pozostałe propozycje są albo sformułowane zbyt ogólnie, by można je oceniać, albo budzą moje wątpliwości. Nie wierzę, by zachęty dla łączenia gmin były skuteczne, ale przede wszystkim wyniki poważnych badań wskazują, że wpływ takiej konsolidacji terytorialnej na oszczędności finansowe byłby minimalny. System indywidualnych udziałów w PIT budzi ogromne wątpliwości. Nie wiadomo, kto i na podstawie jakich kryteriów przyznawałby te dodatki. Podejrzenia co do transparentności i uczciwości tego procesu wydają się uzasadnione. Przy okazji propozycja ta jeszcze raz wskazuje, jak kontrowersyjne jest traktowanie udziałów w PIT jako dochodów własnych. Dochód własny z ręcznie ustalanymi na poziomie centralnym parametrami? Propozycja kategoryzacji jest dla mnie zbyt niejasna, bym ją oceniał, na razie nie widzę takiej potrzeby. A proponowana konstrukcje dobrowolnych odpisów podatników na rzecz gmin budzi moje zdumienie. Warto przy tym zauważyć, że propozycje skupiają się na gminach. To prawda, że to najważniejszy element systemu samorządowego w Polsce, ale to na poziomie powiatów i województw problemy z systemem finansowania są jeszcze poważniejsze i wymagają bardzo poważnego przemyślenia. ©℗