Debata o wymiarze sprawiedliwości w Polsce jest zdominowana przez kwestie ustrojowe. W tle tej debaty Polska – nie mając spójnej, długofalowej i co najważniejsze realizowanej wizji reform – straciła wiele realnych szans na poprawę efektywności sądownictwa. Szans, które inne państwa europejskie wykorzystały, opierając się nie na forsowaniu pomysłów z poziomu autorytetu, ale na wiedzy z zakresu organizacji pracy, nowoczesnego zarządzania i cyfryzacji usług publicznych. W czasie kiedy obywatelom usiłuje się przekazać, że to od wyniku wyborów zależy częściowo uzdrowienie sądów, a opinii publicznej ujawniane są projekty zmian ustawowych omijających kwestie związane z usprawnieniem sądownictwa, warto podsumować pokrótce nasze stracone szanse.

Reforma, której nie było

Sądownictwo austriackie od lat stawia na sprawne zarządzanie sądami, tak jakby były one instytucjami usługowymi. Menedżerowie sądowi są tam odpowiedzialni w całości za kwestie logistyczne, administracyjne, informatyczne i organizacyjne. Ich zadaniem jest odciążenie sędziów od zadań niezwiązanych z orzekaniem. Zapewne ku zaskoczeniu polskich sędziów należy wskazać, że kwestie związane z planowaniem terminów rozpraw, dostępnością asystentów, przygotowywaniem posiedzenia pod kątem wpływu dokumentów, wezwań świadków, wsparcia sędziów w zarządzaniu referatem, identyfikowania przewlekłości postępowań – nie są uważane za ściśle związane z orzekaniem. W Polsce podobne rozwiązanie... zostało w praktyce porzucone. Projekt wprowadzenia stanowisk dyrektorów ds. administracyjnych, tzw. „menedżerów sądów”, był pilotażowo wdrażany już w 2009 r. w ramach współpracy z Norweskim Mechanizmem Finansowym. Projekt pilotażowy objął kilkanaście sądów, a jego wyniki oceniono pozytywnie: menedżerowie wprowadzali procedury usprawniające obieg dokumentów, planowanie sal rozpraw i kontrolę kosztów. Jednak już kilka lat później projekt zarzucono – brakowało woli ustawowego ugruntowania tej funkcji oraz odporności na rotacje kadrowe w sądach i ministerstwie. W 2014 r. Instytut Wymiaru Sprawiedliwości w analizie podsumowującej pilotaż pisał, że: „Z perspektywy efektywności organizacyjnej sądu, brak oddzielenia funkcji zarządczych od funkcji orzeczniczych stanowi istotne ograniczenie dalszej modernizacji sądownictwa”. Dziś w Polsce dyrektor sądu jest odpowiedzialny za zadania administracyjno–finansowe, ale w praktyce jego funkcja nie obejmuje komponentu rozwojowego, który miałby bezpośredni wpływ na usprawnienie pracy sądu. Nikt dyrektorom nie dał ku temu kompetencji i nikt tego od nich nie wymaga.

Kiedy dane zamilkły

Polska debata na temat usprawnienia pracy sądów nader często zamyka się w stwierdzeniu, że gdyby sędziowie mieli do dyspozycji liczby i dobrze wynagradzany personel pomocniczy, to orzekanie byłoby sprawniejsze. Z uwagi na to, że w 2023 r. Polska nie przedstawiła danych do badań prawnoporównawczych CEPEJ (Europejskiej Komisji ds. Skuteczności Wymiaru Sprawiedliwości), trudno zweryfikować, czy na sądy wydajemy relatywnie dużo, czy też mieścimy się w średniej państw Rady Europy. Znane są natomiast rekomendacje Komisji Europejskiej, która w ramach Semestru Europejskiego stwierdziła, że „Polska powinna zwiększyć efektywność sądów nie poprzez zmiany kadrowe, lecz przez usprawnienie zarządzania zasobami i procesami sądowymi, w tym wdrożenie mechanizmów wsparcia administracyjnego dla sędziów.” Prowadzone do 2023 r., w ramach państw UE badanie EU Justice Scoreboard w kolejnych edycjach wskazywało, że Polska nie wykorzystuje narzędzi zarządczych obecnych w innych krajach (np. planowanie spraw, aktywne zarządzanie czasem rozpraw, wsparcie analityczne dla prezesów sądów). OECD w raporcie dotyczącym polskiego sądownictwa stwierdziła, że „Sędziowie nie powinni pełnić funkcji kierowniczych w zakresie administracji sądów. Należy utworzyć stanowiska menedżerów sądów – profesjonalistów odpowiedzialnych za zarządzanie organizacyjne i finansowe.'

Jak pracować mądrzej

Co więc możemy zrobić, jeśli wariant z hojnym dosypaniem środków do budżetu się nie powiedzie? W Finlandii, zanim sprawa trafi do sądu, przechodzi przez tzw. etap „case management” – jeszcze zanim trafi do sędziego orzecznika, badane są warunki formalne, kompletność dokumentów, sprawie nadawana jest waga pod kątem potencjalnego skomplikowania. Wszystko to odbywa się przy wsparciu systemu zarządzania sprawami i sądownictwem. Ten etap jest wspierany przez analityków i narzędzia IT do optymalizacji harmonogramów. W Polsce brak jednolitego, systemowego podejścia do zarządzania sprawami. Każdy sędzia – choć nikt go do tego nie przygotowuje – musi samodzielnie zarządzać swoim referatem. Zbierane dane statystyczne nie są analizowane w sposób przekładający się na konkretne zmiany organizacyjne (na marginesie należy wspomnieć, że to samo w sobie powoduje niechęć do ich zbierania).

Dorobek nauki w zakresie „caseflow management” pokazuje jednoznacznie: skuteczne zarządzanie wpływem i kalendarzem pracy skraca czas trwania spraw nawet o 30–40 proc. Ten wniosek ignorujemy, skupiając się na liczbie etatów sędziowskich i personelu pomocniczego. Efektywność sądu zależy nie tylko od liczby sędziów, lecz przede wszystkim od tego, jak zarządza się czasem, priorytetami i kalendarzem pracy. Badania przeprowadzane m.in. przez National Center for State Courts (USA), Institute for the Advancement of the American Legal System czy też przez wspominany wcześniej (CEPEJ) pokazują, że wdrożenie aktywnych technik zarządzania sprawami – takich jak indywidualne planowanie postępowań, wprowadzanie list kontrolnych dla poszczególnych etapów postępowania, zarządzanie terminami dla stron, kalendarze sal rozpraw aktualizowane w czasie rzeczywistym, monitoring zaległości, zarządzanie obciążeniem pracą – pozwala skrócić czas trwania postępowań średnio o 30–40 proc.

Kluczowe jest przy tym wczesne ustalanie harmonogramów dla każdej sprawy, stosowanie progów czasowych na kolejne etapy (np. postępowanie przygotowawcze, dowodowe, zamknięcie sprawy), co przekłada się na ograniczenie liczby odroczeń. W wielu systemach (m.in. Finlandia, Dania, Holandia) funkcjonują dedykowane zespoły analityków, którzy wspierają sędziów i prezesów sądów w optymalizacji przepływu spraw.

W Polsce te wnioski zdają się być w dużej mierze ignorowane. Nadal dominuje przekonanie, że głównym miernikiem efektywności jest załatwialność, a bezpośredni wpływ na nią ma co do zasady liczba etatów sędziowskich i personelu pomocniczego. W rezultacie podejmuje się kosztowne decyzje kadrowe bez refleksji nad tym, czy sam sposób organizacji pracy sądu nie generuje strat czasu i zasobów. Większość narzędzi zarządzania sprawami zdaje się możliwych do wprowadzenia z wykorzystaniem działającej już przecież infrastruktury Portalu Informacyjnego.

Nudging pomaga, ale nie w Polsce

Brytyjskie sądownictwo, korzystając z dorobku behawioralnych nauk społecznych, projektuje procedury w sposób, który zwiększa efektywność przez… upraszczanie. Przykład? System przypomnień SMS-owych dla uczestników spraw obniżył liczbę nieobecności w sądach o ponad 20 proc. Zmniejsza to liczbę odroczonych posiedzeń, a więc i kosztów. W Polsce nie do pomyślenia jest, aby sąd przypominał stronom o stawiennictwie, a kontakt mailowy pojawia się wyłącznie w sytuacjach mocno awaryjnych. Co więcej, brak systemów do planowania rozpraw zgodnie z dostępnością stron czy pełnomocników generuje chaos. Ignorujemy dorobek tzw. nudgingu (zachęt behawioralnych), który pozwala uprościć procedury i zwiększyć skuteczność komunikacji z obywatelem.

Dobrze się dzieje w państwie duńskim

Duńskie sądy od lat współpracują z instytucjami akademickimi i think tankami, aby analizować wpływ spraw, ich typologię i wymagany czas pracy. Dzięki temu możliwe jest lepsze planowanie obsady kadrowej i równoważenie obciążeń. W Polsce nie prowadzi się realnych analiz na poziomie mikro – nie wiemy, ile realnie czasu zajmuje dana sprawa w praktyce, nie planujemy przydziałów z uwzględnieniem złożoności. Tymczasem badania z zakresu zarządzania sprawami pokazują, że to właśnie na poziomie logistyki sekretariatu i organizacji pracy personelu pomocniczego rozgrywa się realna batalia o efektywność.

Reformowanie sądownictwa to nie tylko zmiany ustawowe. To przede wszystkim praca koncepcyjna, organizacyjna i technologiczna. Przez ostatnie 10 lat Polska skoncentrowała się niemal wyłącznie na zmianach personalno-kadrowych – ignorując dorobek nauki o efektywności, zarządzaniu organizacją publiczną i psychologii procesowej. W tym samym czasie inne kraje wprowadzały realne zmiany, które poprawiały jakość obsługi obywatela, skracały czas oczekiwania na wyrok i zwiększały przewidywalność procedur.

Polskie sądownictwo mogło wprowadzić podobne zmiany i nadal może. Trzeba tylko wyjść poza dyskusje we własnym gronie. Fakt, że jesteśmy interesariuszami wymiaru sprawiedliwości i znamy system od środka, nie czyni nas lepiej predestynowanymi do tego zadania, raczej jest wygodną wymówką do niesłuchania naukowców, analityków, projektantów usług publicznych. A także obywateli, którzy oczekują od sądu nie patosu, ale sprawności. Odpowiedzialność za jakość usług publicznych wykracza daleko poza debatę ustrojową i musi polegać na aktywnym działaniu. Jeśli wybierzemy ostrożne trwanie w miejscu, to tak naprawdę z roku na rok będziemy coraz bardziej w tyle. ©℗