Sygnaliści i jawność

Mechanizmom ochrony prawa do informacji brakuje skuteczności. Gdy urząd czy inny podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uprze się, by nie udzielić odpowiedzi na wniosek, z pewnością szybko jej nie ujrzymy – nawet w prostych i oczywistych sprawach.

Dotychczas działania ochronne mogły być podejmowane przede wszystkim przez osoby, których konkretne prawo człowieka – w tym przypadku prawo do informacji – zostało naruszone. Nowe przepisy o sygnalistach pozwalają na podjęcie działań również od środka danej instytucji. Osoba, która dostrzega jako pracownik lub ktoś współpracujący z danym podmiotem w innym charakterze może uruchomić procedury, które zawczasu wyeliminują zagrożenie dla praw człowieka.

Co można sygnalizować?

Ustawa o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928) wskazuje, że sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub publicznie ujawnia informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Artykuł 3 określa, że naruszeniem prawa jest w tym przypadku działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące jednej z 17 wymienionych w ustawie dziedzin. Znalazły się wśród nich obszary, które intuicyjnie łączymy z sygnalistami, np. korupcja, zamówienia publiczne czy ochrona prywatności i danych osobowych.

Ciekawy jest ostatni punkt na liście. Mówi on o tym, że naruszenie prawa będące przedmiotem zgłoszenia może także dotyczyć konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, których nie wskazano w pozostałych punktach, gdy występuje ono w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej.

W pierwszym odruchu można przejść nad tym zapisem do porządku dziennego. W końcu to tylko kolejna klauzula generalna, która odwołuje się do szerokiego wachlarza praw człowieka i Konstytucji RP. Myślę jednak, że byłby to błąd. W mojej ocenie może być to ciekawa ścieżka ochrony prawa do informacji wskazanego w art. 61 Konstytucji RP.

Ramy dostępu do informacji publicznej

Kluczowym aktem prawnym, za pomocą którego każda i każdy z nas może realizować prawo do informacji, jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Wskazuje ona, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym tą ustawą. Założenie jest proste: to, co publiczne, powinno być jawne. Naturalnie w uzasadnionych przypadkach, gdy prawo do informacji wchodzi w kolizję z innymi wartościami wskazanymi w konstytucji, musimy zważyć, której wartości przyznajemy prymat (np. czy w danych okolicznościach ważniejsze od uzyskania informacji publicznej jest prawo osoby fizycznej do prywatności).

W większości spraw naturalną i właściwą drogą jest weryfikacja sądowa i wyrok, który rozstrzyga, czy dana informacja powinna zostać udostępniona, czy nie. W praktyce zdarzają się jednak sprawy, w których natężenie złej woli ze strony organów władzy publicznej czy podmiotów dysponujących majątkiem publicznym zobowiązanych do realizacji wniosku o informację publiczną jest na tyle duże, że nie sposób oprzeć się wrażeniu, że nieudostępnianie jej odbywa się z pełną premedytacją i z pominięciem obowiązującego prawa. Czymś, co wskazano właśnie w art. 3 ustawy o ochronie sygnalistów, czyli naruszeniem prawa będącym działaniem lub zaniechaniem niezgodnym z prawem lub mającym na celu obejście prawa.

W mojej ocenie ilustracją takiej postawy może być seria spraw pomiędzy Siecią Obywatelską Watchdog Polska a Polską Fundacją Narodową. Rozpatrując wnioski o informację publiczną, kreowała ona nieznane ustawie o dostępie do informacji publicznej rozwiązania proceduralne jak zawieszenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku. Inną strategią ze strony PFN było twierdzenie z uporem, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, choć kwestia ta była już kilka razy rozstrzygana przez NSA.

Czym innym jest korzystanie z dostępnych instrumentów prawnych w celu dowodzenia swoich racji, a czym innym uporczywe uchylanie się od obowiązków za pomocą metod mających na celu obejście prawa, gdy dane zagadnienie zostało już wcześniej rozstrzygnięte przez sądy.

Możliwość zgłaszania takich sytuacji w ramach mechanizmów przewidzianych przez ustawę o ochronie sygnalistów wydaje się ciekawą alternatywą dla obecnych środków ochrony prawa do informacji. Występowanie do sądu administracyjnego często oznacza długie oczekiwania na rozstrzygnięcie. W dodatku nawet pozytywny wyrok nie zawsze gwarantuje, że będziemy mogli zapoznać się z interesującą nas informacją publiczną, co wynika z kasatoryjnego modelu naszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Z kolei przepis karny u.d.i.p., czyli art. 23, jest w praktyce martwy. Jak wskazuje prof. Michał Rusinek, sprawy dotyczące jego naruszenia są nieliczne i większość z nich toczy się na podstawie subsydiarnego aktu oskarżenia, a nie z oskarżenia publicznego.

Szansa na wczesną reakcję

Ustawa o ochronie sygnalistów w pierwszej kolejności, w ramach procedury wewnętrznej, daje okazję podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej do skorygowania działań, które mogą stanowić naruszenie prawa. Zgłoszenie nieprawidłowości przez sygnalistę może być szansą do przeprowadzenia działań w duchu koncepcji self-correction, która przyświeca tym przepisom (na co wskazuje dr Karol Kulig w niedawno opublikowanej monografii „Prawo ochrony sygnalistów. Self-correction podmiotów prawnych”). Nie musi to automatycznie oznaczać, że dana informacja publiczna zostanie od razu udostępniona, ale daje szansę na sprawdzenie, czy aby na pewno rozpoznanie wniosku o informację publiczną odbywa się w prawidłowy sposób i z uwzględnieniem obowiązującego prawa oraz konstytucyjnych i międzynarodowych standardów.

Brak wdrożenia działań następczych faktycznie rozwiązujących daną sytuację w ramach procedury wewnętrznej nie jest obwarowany bezpośrednią sankcją. Trzeba jednak brać pod uwagę, że nieskuteczność lub brak zaufania do tego kanału informowania o nieprawidłowościach może prowadzić do skorzystania przez sygnalistę z procedury zgłoszeń zewnętrznych lub nawet w skrajnych przypadkach do dokonania ujawnienia publicznego. To zaś może być zdecydowanie bardziej ryzykowne dla danego organu władzy publicznej czy innego podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i zmotywować je do skorygowania swoich działań.

Mądrze wykorzystać nowe narzędzie

Możliwość sygnalizowania naruszeń prawa w ramach przepisów dotyczących sygnalistów może być szansą na korygowanie niepożądanych praktyk również w odniesieniu do innych praw człowieka. Na przykład w sytua cjach nadużywania przemocy przez państwowe służby czy chroniących życie i zdrowie ludzi w kontekście ochrony środowiska naturalnego.

Korzystając z przepisów ustawy o ochronie sygnalistów, warto zawsze pamiętać, że przepisy te mogą być ważnym impulsem dla danej organizacji do skorygowania swoich działań na jak najwcześniejszym etapie pojawienia się nieprawidłowości. Wymaga to dojrzałości zarówno od danego podmiotu prawnego, jak i osób zgłaszających naruszenie prawa w dobrej wierze. Daje to jednak szansę na zmianę modus operandi i uniknięcie w przyszłości niepotrzebnych kosztów, z jakimi wiąże się np. obsługa prawna spraw, które z góry są skazane na porażkę, nie mówiąc już o mniej namacalnych kosztach jak straty wizerunkowe czy podkopanie zaufania do danej instytucji publicznej.

O tym, czy wyżej zaproponowane wykorzystanie przepisów o ochronie sygnalistów będzie szansą na lepszą ochronę prawa do informacji, ale także innych praw człowieka, pokaże życie. Od nas zależy, czy wykorzystamy tę szansę w odpowiedni sposób. Tak, aby przepisy dotyczące ochrony sygnalistów nie zamieniły się w kolejną procedurę, którą trzeba odhaczyć, ale były okazją do refleksji i korygowania nieprawidłowości, również tych dotyczących prawa do informacji publicznej. ©℗