Komisja wkłada kij w mrowisko

Weryfikacja statusu neosędziów nie może być automatyczna, osoby poddane takiej weryfikacji muszą mieć prawo odwołania się, a sam proces zmierzający do rozwiązania problemu nominacji dokonanych z udziałem wadliwie powołanej Krajowej Rady Sądownictwa musi przebiegać stosunkowo szybko. To najważniejsze tezy najnowszej opinii Komisji Weneckiej wydanej na prośbę ministra sprawiedliwości Adama Bodnara.

Nie z mocy ustawy

Nad projektami, które mają uporządkować kwestię dotyczącą neosędziów, pracuje obecnie zarówno Ministerstwo Sprawiedliwości, jak i działająca przy ministrze sprawiedliwości Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (dalej: KKUSiP).

– Z całą pewnością weźmiemy pod uwagę w naszych pracach stanowisko Komisji Weneckiej – zapewnia Krystian Markiewicz, przewodniczący KKUSiP oraz prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”. Jak jednak dodaje, nie oznacza to, że jego komisja będzie bezkrytycznie stosować wszelkie zalecenia KW.

Trwające w KKUSiP prace opierają się na założeniu, że uchwały zawierające wnioski o powołanie na urząd sędziego podejmowane przez obecną KRS są nieważne. Z tego też powodu projekt będzie przewidywał cofnięcie neosędziów z mocy ustawy na wcześniej zajmowane stanowiska.

Tymczasem z opinii KW wynika, że nie można ustawą unieważnić powołań sędziowskich, gdyż byłoby to równoznaczne z odwołaniem sędziów. A to nie leży w kompetencjach ustawodawcy.

– To, co jest w tej opinii dobre, co znajduje oparcie nie tylko w prawie międzynarodowym, lecz także w naszym krajowym porządku prawnym, trzeba potraktować jako istotne wskazówki w dalszych pracach legislacyjnych. Należy jednak pamiętać, że KW nie brała pod uwagę uwarunkowań wynikających m.in. z polskiej konstytucji, natomiast nasza komisja nie może zamknąć na nie oczu – tłumaczy Krystian Markiewicz. I wskazuje na art. 179 polskiej ustawy zasadniczej, który stanowi, że sędziowie są powoływani przez prezydenta na wniosek KRS.

– A skoro organ, który wnioskował o powołanie, to nie jest ten organ, o którym mowa w konstytucji, to nie można mówić, że mamy do czynienia z powołaniem na urząd sędziego – tłumaczy przewodniczący Markiewicz.

O tym, że KW wyklucza rozwiązanie polegające na unieważnianiu powołań z mocy ustawy, jest przekonany mec. Marcin Wolny z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

– Nasza fundacja od początku stała na takim stanowisku. Byłoby to sprzeczne chociażby z zasadą proporcjonalności – wskazuje.

Z kolei dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, podkreśla, że wszelkie wnioski wynikające z lektury opinii KW muszą odpowiadać standardowi konstytucyjnemu i nie mogą prowadzić do uchylenia jakiegokolwiek przepisu polskiej ustawy zasadniczej. A ta przecież przewiduje określone reguły kwestionowania statusu sędziego.

– One są zawarte w art. 180 konstytucji, który mówi o okolicznościach i przesłankach złożenia sędziego z urzędu. Można oczywiście twierdzić, że obsadzenie urzędu było nieskuteczne, ale tego rodzaju konkluzja musiałaby być zawarta w przepisach prawnych rangi ustawowej, których konstytucyjność wymagałaby odrębnego potwierdzenia – zauważa Piotrowski.

Indywidualne podejście

W opinii KW pojawia się również stwierdzenie, że weryfikacja neosędziów powinna zakładać jakąś formę indywidulanej oceny.

– Ten wymóg dodatkowo wzmacnia tezę o niedopuszczalności cofnięcia ustawą wszystkich powołań neosędziów – uważa mec. Wolny.

Inaczej widzi to Krystian Markiewicz, który zwraca uwagę na ten fragment opinii KW, zgodnie z którym możliwe jest dokonywanie oceny neosędziów w pewnych grupach.

– A to oznacza, że KW dopuszcza uregulowanie statusu neosędziów grupowo, a nie indywidualnie. I my taki podział na grupy przewidujemy. W inny sposób zostaną potraktowani ci neosędziowie, którzy przyszli do sądów z innych zawodów prawniczych, inaczej ci, którzy jedynie awansowali, i jeszcze inaczej ci, którzy przeszli asesurę – zapewnia Markiewicz.

O podziale neosędziów na trzy grupy, choć na podstawie nieco innych kryteriów, mówił na początku września br. również minister sprawiedliwości. Miało to miejsce na konferencji, która odbyła się po spotkaniu z prawnikami zaangażowanymi w przywracanie praworządności.

– Nie wydaje mi się, żeby zaproponowany przez ministerstwo pomysł pogrupowania neosędziów jedynie w trzy grupy był wypełnieniem wymogu indywidualizacji, o jakim mowa w opinii KW. Trzy grupy to zdecydowanie za mało. Ja sam jestem w stanie wskazać już teraz kilkanaście rodzajów powołań, które powinny być badane wedle różnych kryteriów – mówi mec. Wolny. Jego zdaniem bowiem nie byłoby właściwe weryfikowanie w ten sam sposób sędziego, który przyszedł do sądu rejonowego z adwokatury, i tego, który przeskoczył trzy szczeble sądownictwa i trafił spoza sądownictwa od razu do Sądu Najwyższego.

– Wymóg stosowania indywidualnego podejścia w procesie weryfikacji statusu sędziów powołanych po 2018 r. nie jest niczym nowym. Na tę kwestię zwracano uwagę już wcześniej w orzecznictwie międzynarodowych trybunałów – przypomina dr hab. Ryszard Piotrowski. I dodaje, że w demokratycznym państwie prawnym nie można stosować reguł, które w ramach odpowiedzialności zbiorowej wprowadzałyby negatywne konsekwencje dla jednostki.

Prawo do odwołania się

Kolejną istotną kwestią jest weryfikacja rozstrzygnięć dokonanych w ramach procesu zmierzającego do uregulowania statusu neosędziów. KW uważa, że osoby poddane takiej weryfikacji powinny mieć prawo odwołać się od takich rozstrzygnięć.

– Komisja zaznacza przy tym, że zapewnienie takim osobom prawa startu w nowych konkursach na stanowiska sędziowskie nie będzie stanowić realizacji prawa do sądu – zauważa mec. Wolny.

Z kolei Krystian Makiewicz zapewnia, że komisja weźmie sobie do serca uwagi KW dotyczące umożliwienia neosędziom odwoływania się od rozstrzygnięcia w zakresie ich statusu.

– Pytanie tylko, jak takie odwołanie miałoby wyglądać. Będziemy oczywiście pracować nad najbardziej optymalnym rozwiązaniem – podkreśla przewodniczący KKUSiP.

Kwestia asesorów

W opinii KW znalazł się również fragment odnoszący się do tych osób, które znalazły się w zawodzie sędziego na skutek przejścia asesury. Ich status do tej pory nie budził większych kontrowersji, a to z tego powodu, że choć do ich powołania na stanowisko sędziego również wymagany jest wniosek KRS, to jednak rola rady jest w tym procesie mocno zmarginalizowana.

KW stoi na stanowisku, że również byli asesorzy powinni zostać poddani jakiejś formie weryfikacji, co nie dziwi mec. Marcina Wolnego.

– Mechanizm weryfikacji musi być mechanizmem powszechnym. Ustawodawca nie może z góry wskazać, że część nominacji jest w porządku, a część może być kwestionowana. Jeżeli KRS była wadliwa, to wadliwe były wszystkie jej działania – tłumaczy ekspert HFPC. I choć zgadza się z tezą, że asesorzy nie mieli innego wyjścia jak startować w konkursach przed KRS, to jednocześnie przypomina, że nadal zdarzają się orzeczenia kwestionujące status takich osób.

– To pokazuje, że ten problem w dalszym ciągu występuje. Jakaś forma autoryzacji tych osób ze strony właściwie już powołanej KRS albo innego organu powinna więc nastąpić, aby zamknąć tę kwestię na przyszłość i aby nikt już nie mógł podważać statusu asesorów – kwituje mec. Wolny.

Rozdział PG od MS

Komisja Wenecka wydała opinię również na temat przygotowanej przez MS nowelizacji prawa o prokuraturze. Podstawowym założeniem tego projektu jest oddzielenie stanowiska prokuratora generalnego od funkcji ministra sprawiedliwości, a w konsekwencji od administracji rządowej.

Wybór szefa prokuratury ma następować bezwzględną większością głosów przez Sejm za zgodą Senatu. Ministerialne założenia przewidują szeroką grupę podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na stanowisko PG – w tym grupy posłów i senatorów. Na straży niezależności prokuratorów ma zaś stać Krajowa Rada Prokuratury (KRP), której członkowie będą wybrani przez prokuratorów, ale także przez polityków – prezydenta, marszałków Sejmu i Senatu oraz ministra sprawiedliwości. Jest to jednak ciało głównie o charakterze doradczym.

KW w swojej opinii podkreśla, że obecna reforma prokuratury odbywa się w silnie spolaryzowanym klimacie politycznym, a tym samym należy gruntownie rozważyć opinie różnych interesariuszy. Proponowane rozdzielenie urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości jest zgodne z wcześniejszymi uwagami KW i uznawane za drogę do zwiększenia niezależności prokuratury. Temu też, zdaniem komisji, mogłoby służyć wzmocnienie KRP w procesie wybory prokuratora generalnego. W opinii zasugerowano, że ustanowienie takiej rady prokuratorów, która odgrywałaby kluczową rolę w mianowaniu prokuratora generalnego, można by uznać za jeden z najskuteczniejszych instrumentów służących odpolitycznieniu urzędu.

Przykładowo projektowana KRP zamiast mieć jako jeden z wielu podmiotów prawo przedstawienie Sejmowi kandydatów na prokuratora generalnego, mogłaby otrzymać zadanie samodzielnego wyboru całej listy. Centralna rola rady w procesie wyboru przyczyniłaby się wówczas do odpolitycznienia tej fazy procesu wyboru PG, a późniejsze zaangażowanie parlamentu zapewniałoby szefowi prokuratury legitymację demokratyczną.

Taka zmiana roli rady wymagałaby, według opiniodawców, zmian w jej składzie, zapewniając odpowiedni element zewnętrznej wiedzy eksperckiej poprzez udział praktykujących prawników, sędziów specjalizujących się w prawie karnym, profesorów uniwersyteckich, badaczy i innych członków społeczeństwa obywatelskiego.

W ocenie komisji problematyczne jest, aby posłowie i senatorowie mieli prawo do proponowania kandydatów na PG, biorąc pod uwagę to, że to parlament ma następnie za zadanie dokonać wyboru. Nie jest bowiem pożądane, aby organ wybierający miał również uprawnienia do nominowania, ponieważ powoduje to nieodłączne uprzedzenia na korzyść zaproponowanych przez siebie kandydatów. KW zaleca zatem wykluczenie grup politycznych z procedury nominacji, co zwiększyłoby bezstronność i uczciwość procesu.

Potrzebna niezależność

– Chylę czoła przed przenikliwością KW, która dostrzegła i wypunktowała najważniejsze kwestie w nowelizacji pominięte – komentuje dr Piotr Turek, prokurator prokuratury okręgowej w Krakowie, podkreślając, że w opinii zwrócono uwagę, że nowelizacja pozostawia nietknięte olbrzymie uprawnienia dyskrecjonalne prokuratora generalnego wobec prokuratorów. Jak zauważa nasz rozmówca, zgodnie z projektem PG może nadal wpływać w nieograniczony sposób na postępowania karne, jak również na całą ścieżkę kariery i awansów. – Dlatego KW kilkukrotnie zauważa, że polskie MS nie wykonało jej poprzednich zaleceń z 2017 r., a wskazując, że projekt ministra Adama Bodnara konserwuje główne mankamenty ustawy ministra Zbigniewa Ziobry, daje do zrozumienia, że wszelkie dbałości o niezależność prokuratorów należy uznać za gołosłowne – dodaje Piotr Turek.

Jednocześnie nasz rozmówca zgadza się z opinią komisji, że odpowiednio skonstruowana rada prokuratorów może skutecznie zbalansować władztwo prokuratora generalnego, w szczególności gdyby otrzymała uprawnienia do rozpatrywania odwołań od poleceń przełożonych, jak też wiążącego opiniowania nominacji i innych decyzji kadrowych. Jak mówi prokurator Turek, ani obecne, ani projektowane regulacje nie zmierzają w tym kierunku i nie spełniają standardów europejskich, m.in. ze względu na sposób wyboru KRP, który promuje osoby funkcyjne wskazywane przecież przez prokuratora generalnego. – Taka samorządność prokuratorów jest iluzoryczna – podsumowuje.©℗